13 июня 1781 вышел Именной Указ Екатерины II, который определил в России 40 губерний, 36 из которых были объединены в 17 наместничеств. Исключение составили Московская, Санкт-Петербургская, Ревельская и Выборгская губернии. В наместничества, включавшие в себя от двух до четырех губерний, помимо губернаторов назначали генерал-губернаторов (наместников). Таким образом, во всех наместничествах, кроме Рижского, состоящего из одной губернии, возникло еще одно звено управления. В Выборгскую и Ревельскую губернии назначались губернаторы, в Санкт-Петербург и Москву – генерал-губернаторы, которые именовались еще и главнокомандующими, если в городе в данное время отсутствовала императрица.