Отношения в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления и радиоактивными отходами регулируются Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральным законом от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», Федеральным законом от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
В Основах государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2025 года и дальнейшую перспективу, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2018 г. № 585, предусмотрено, что одним из основных направлений реализации государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности является формирование и совершенствование системы обращения с отработавшим ядерным топливом, единой государственной системы обращения с радиоактивными отходами.
Под радиоактивными отходами действующее законодательство понимает не подлежащие дальнейшему использованию материалы и вещества, а также оборудование, изделия (в том числе отработавшие источники ионизирующего излучения), содержание радионуклидов в которых превышает уровни, установленные в соответствии с критериями, официально утвержденными Правительством Российской Федерации.
Радиоактивными отходами также могут признаваться материалы с повышенным содержанием природных радионуклидов, образовавшиеся при осуществлении не связанных с использованием атомной энергии видов деятельности по добыче и переработке минерального и органического сырья с повышенным содержанием природных радионуклидов, в случае, если эти материалы не подлежат дальнейшему использованию.
Радиоактивные отходы подразделяются на удаляемые радиоактивные отходы и особые радиоактивные отходы. Удаляемые радиоактивные отходы для целей их захоронения классифицируются по следующим признакам:
1) по периоду полураспада содержащихся в радиационных отходах радионуклидов — долгоживущие и короткоживушие радиоактивные отходы;
2) по удельной активности — высокоактивные, среднеактивные, низкоактивные, очень низкоактивные радиоактивные отходы;
3) по агрегатному состоянию — жидкие, твердые, газообразные радиоактивные отходы;
4) по содержанию ядерных материалов — радиоактивные отходы, содержащие ядерные материалы и не содержащие ядерных материалов;
5) отработавшие закрытые источники ионизирующего излучения.
Критерии отнесения твердых, жидких и газообразных отходов к радиоактивным отходам, радиоактивных отходов к особым радиоактивным отходам и к удаляемым радиоактивным отходам и критерии классификации удаляемых радиоактивных отходов утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 октября 2012 г. № 1069. Порядок и сроки создания единой государственной системы обращения с радиоактивными отходами и порядок государственного регулирования тарифов на захоронение радиоактивных отходов также регулируются постановлениями Правительства Российской Федерации.
Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» устанавливает федеральные нормы и правила, регулирующие обращение с радиоактивными отходами, и требования к обеспечению безопасности при обращении с ними:
лицензирование деятельности по обращению с радиоактивными отходами;
государственный учет и контроль радиоактивных отходов;
регистрация радиоактивных отходов и пунктов хранения радиоактивных отходов;
ответственность за нарушение требований в области обращения с радиоактивными отходами.
Федеральным законом «Об охране окружающей среды» установлены общие требования по обращению с радиоактивными веществами и ядерными материалами, порядок их ввоза в Российскую Федерацию из иностранных государств (ст. 48).
Юридические и физические лица обязаны соблюдать правила производства, хранения, транспортировки, применения, захоронения радиоактивных веществ (источников ионизирующих излучений) и ядерных материалов, не допускать превышение установленных предельно допустимых нормативов ионизирующего излучения, а в случае их превышения немедленно информировать органы исполнительной власти в области обеспечения радиационной безопасности о повышенных уровнях радиации, опасных для окружающей среды и здоровья человека, принимать меры по ликвидации очагов радиационного загрязнения.
Ввоз в Российскую Федерацию радиоактивных отходов и ядерных материалов из иностранных государств в целях их хранения или захоронения, а также затопление, отправка в космическое пространство запрещаются, кроме установленных Федеральным законом «Об охране окружающей среды» и Федеральным законом от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» случаев ввоза в Российскую Федерацию радиоактивных отходов в целях их хранения, переработки или захоронения.
Ввоз в Российскую Федерацию из иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для осуществления временного технологического хранения и (или) их переработки разрешается в случае, если проведены государственная экологическая экспертиза и иные государственные экспертизы соответствующего проекта, предусмотренные законодательством Российской Федерации, обоснованы общее снижение риска радиационного воздействия и повышение уровня экологической безопасности в результате реализации соответствующего проекта. Ввоз в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов осуществляется на основе международных договоров Российской Федерации.
Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду выделяет пять классов опасности отходов:
I класс — чрезвычайно опасные отходы;
II класс — высокоопасные отходы;
III класс — умеренно опасные отходы;
IV класс — малоопасные отходы;
V класс — практически неопасные отходы.
Различают два основных вида отходов: производственные или промышленные; коммунальные или отходы потребления.
К промышленным отходам относятся остатки отработанных материалов и компонентов, используемых в производстве. К ним же относятся полуфабрикаты, образовавшиеся в процессе отдельных этапов работ. Источниками подобных отходов являются различные отрасли производства, включая хозяйственную деятельность отдельных предприятий.
К отходам потребления относятся материалы, потерявшие товарный вид, утратившие потребительские качества и перспективу эксплуатации.
Источниками образования отходов потребления являются магазины, предприятия общепита, муниципальные и частные образовательные учреждения, культурные заведения, гостиницы, тюрьмы, больницы, парки, пляжи, коммунальная деятельность (ремонт в здании, снос дома, уборка двора, благоустройство территории и др.).
К работе с отходами I, II и III класса опасности допускаются только лица, прошедшие полный курс обучения и (или) инструктаж; обязательным требованием является использование специальной формы и индивидуальных средств защиты.
В случае хранения отходов, различающихся степенью опасности, важно учитывать их совместимость. Помещение с опасными отработанными остатками производства должно быть оборудовано противопожарной системой.
Ртутьсодержащие отходы относятся к I классу опасности и требуют предварительного извлечения ртути перед утилизацией. Кроме того, необходимо соблюдение специальных требований (изолирование всех составляющих, ведение строго учета и контроля, хранение в специальном оборудованном месте без доступа посторонних).
Нефтесодержащие отходы в обязательном порядке должны быть помещены в герметичные емкости и отправлены на специальную площадку, в том числе оборудованную пожарной системой.
В соответствии со ст. 51 Федерального закона «Об охране окружающей среды» отходы производства и потребления, радиоактивные отходы подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.
Согласно ст. 1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» под сбором отходов понимается прием или поступление отходов от физических и юридических лиц в целях дальнейшего использования, обезвреживания, транспортирования, размещения таких отходов. Таким образом, предполагается, что лицо, осуществляющее сбор отходов, совершает определенные действия по приему отходов от третьих лиц. Также под сбором отходов понимается их складирование в специально отведенных для этого местах, при этом деятельность по сбору отходов может осуществлять как собственник отходов, так и специализированная организация. Сбор отходов предполагает определенные действия исполнителей, регламентированные документами и обеспечивающие соблюдение соответствующих требований по охране и сохранению окружающей среды, связанные с удалением отходов из мест образования и накоплением их с целью последующего использования или уничтожения (захоронения).
Сбор отходов осуществляется в мусоросборочные контейнеры. В проектной документации предусматриваются места для размещения контейнерных площадок, которые должны соответствовать требованиям нормативных документов. Нормативно-правовыми актами или нормативно-техническими документами могут устанавливаться особенности сбора отходов, образуемых при различных видах хозяйственной и иной деятельности.
Захоронение опасных отходов юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями производится на специальных объектах только по разрешению (на основании лицензии), при этом на них должен быть составлен паспорт опасных отходов на основании данных о составе и свойствах опасных отходов, оценки их опасности.
Под захоронением радиоактивных отходов понимается безопасное их размещение в пункте захоронения радиоактивных отходов без намерения их последующего извлечения. Пункт захоронения радиоактивных отходов предназначен для размещения радиоактивных отходов без намерения их последующего извлечения и обеспечивающий радиационную безопасность работников такого пункта, населения и окружающей среды в течение периода потенциальной опасности радиоактивных отходов.
Под объектом размещения отходов понимается специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов. Объектом размещения отходов также считаются открытые площадки или специализированные помещения, на которых производится временное хранение отходов, в том числе в целях их последующей утилизации. Разновидностями объектов размещения отходов являются полигоны, отвалы горных пород и другие объекты, на которых могут быть размещены отходы, отвечающие всем законодательным требованиям.
Одна из разновидностей объектов размещения отходов — полигоны твердых бытовых отходов (ТБО), которые представляют собой специальные сооружения, предназначенные для изоляции и обезвреживания ТБО, и которые должны гарантировать санитарно-эпидемиологическую безопасность населения.
Статьей 16 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» установлен перечень требований для транспортирования и передачи опасных отходов: наличие паспорта опасных отходов; наличие специально оборудованного и снабженного специальными знаками транспортного средства для перевозки опасных отходов; соблюдение требований безопасности к транспортированию опасных отходов на транспортных средствах; наличие документации для транспортирования и передачи опасных отходов с указанием количества транспортируемых опасных отходов, цели и места назначения их транспортирования.
Указанным Федеральным законом также определены требования обеспечения безопасности при трансграничном перемещении отходов, т. е. перемещении отходов с территории, находящейся под юрисдикцией одного государства, на территорию (через территорию), находящуюся под юрисдикцией другого государства, или в район, не находящийся под юрисдикцией какого-либо государства, при условии, что такое перемещение отходов затрагивает интересы не менее чем двух государств.
Основным международным документом, регулирующим трансграничное перемещение отходов, является Конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением. Она была совершена в Базеле 22 марта 1989 г., подписана СССР в Нью-Йорке 23 марта 1990 г., Федеральным законом от 25 ноября 1994 г. № 49-ФЗ «О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением» была ратифицирована и вступила в силу для России 1 мая 1995 г.
Порядок трансграничного перемещения отходов утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 2003 г. № 442 «О трансграничном перемещении отходов».
Действующим законодательством установлены запреты в области обращения с отходами:
на сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву;
размещение отходов I—IV классов опасности и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека;
захоронение отходов I—IV классов опасности и радиоактивных отходов на водосборных площадях подземных водных объектов, используемых в качестве источников водоснабжения, в бальнеологических целях, для извлечения ценных минеральных ресурсов;
ввоз отходов I—IV классов опасности в Российскую Федерацию в целях их захоронения и обезвреживания;
ввоз радиоактивных отходов в Российскую Федерацию в целях их хранения, переработки или захоронения, за исключением случаев, установленных Федеральным законом от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» и Федеральным законом от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
захоронение в объектах размещения отходов производства и потребления продукции, утратившей свои потребительские свойства и содержащей озоноразрушающие вещества, без рекуперации данных веществ из указанной продукции в целях их восстановления для дальнейшей рециркуляции (рециклирования) или уничтожения.
Установление указанных запретов необходимо в связи со значительным негативным воздействием таких видов деятельности на окружающую среду и, как следствие, с высокой степенью их общественной опасности.
Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» определены правовая основа и принципы регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии. Данный Федеральный закон направлен на защиту здоровья и жизни людей, охрану окружающей среды, защиту собственности при использовании атомной энергии и призван способствовать развитию атомной науки и техники, содействовать укреплению международного режима безопасного использования атомной энергии. Его действие распространяется, в частности, на следующие виды деятельности в области использования атомной энергии: размещение, проектирование, сооружение, эксплуатация и вывод из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, закрытие пунктов захоронения радиоактивных отходов, проведение экспертизы безопасности объектов использования атомной энергии.
В законодательстве используются различные понятия, обозначающие вещества, обладающие радиоактивным эффектом: ядерные материалы, радиоактивные вещества, радиоактивные отходы, облученные тепловыделяющие сборки ядерного реактора и др. К ядерным материалам относятся материалы, содержащие или способные воспроизвести делящиеся (расщепляющиеся) ядерные вещества. Под радиоактивными веществами понимаются вещества, не относящиеся к ядерным материалам и испускающие ионизирующее излучение.
В соответствии со ст. 22 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» ядерные материалы, радиоактивные вещества, радиоактивные отходы независимо от формы собственности подлежат государственному учету и контролю в системе государственного учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов.
Порядок и правила осуществления государственного учета и контроля радиоактивных отходов, в том числе регистрации радиоактивных отходов и пунктов хранения радиоактивных отходов, органом государственного управления в области обращения с радиоактивными отходами утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2016 г. № 542 «О порядке организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов».
Большое значение для охраны окружающей среды имеют лицензирование деятельности организаций по использованию ядерных материалов и радиоактивных веществ и физическая защита ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов.
Исходя из положений действующего законодательства, можно выделить следующие группы требований к обращению с отходами производства и потребления:
1) требования, предъявляемые к хозяйствующим субъектам, осуществляющим обращение с отходами;
2) требования к объектам размещения отходов;
3) требования к обращению с отходами на территориях муниципальных образований;
4) требования к обращению с ломом и отходами цветных и (или) черных металлов и их отчуждению;
5) требования к обращению с отходами.
Требования, предъявляемые к хозяйствующим субъектам, осуществляющим обращение с отходами:
получение лицензии на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации отходов I—IV классов опасности;
соблюдение экологических, санитарных и иных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и здоровья человека;
наличие технической и технологической документации об использовании, обезвреживании образующихся отходов;
наличие положительного заключения государственной экологической экспертизы;
обеспечение наличия мест (площадок) для сбора отходов, при этом такие объекты должны предусматриваться уже на стадии проектирования жилых зданий, а также предприятий,
зданий, строений, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы;
разработка проектов нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования;
использование новейших научно-технических достижений в целях внедрения малоотходных технологических решений;
проведение инвентаризации отходов и объектов их размещения;
проведение мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов;
предоставление в установленном порядке необходимой информации в области обращения с отходами;
соблюдение требований по предупреждению аварий, связанных с обращением с отходами, и принятие неотложных мер по их ликвидации.
Требования к объектам размещения отходов:
обязательность специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований;
проведение мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду;
осуществление контроля за состоянием объектов размещения отходов и воздействием на окружающую среду и проведение работ по восстановлению нарушенных земель после окончания эксплуатации объектов размещения отходов;
запрещение захоронения отходов в границах населенных пунктов, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, в местах залегания полезных ископаемых и ведения горных работ в случаях, если возникает угроза загрязнения мест залегания полезных ископаемых и безопасности ведения горных работ;
запрет на применение твердых коммунальных отходов для рекультивации земель и карьеров.
Также предусмотрено требование регистрации объектов размещения отходов в государственном реестре объектов размещения отходов.
Требования к обращению с отходами на территориях муниципальных образований. Территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.
Организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».
Требования к обращению с ломом и отходами цветных и (или) черных металлов и их отчуждению. Физические лица могут осуществлять в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, отчуждение лома и отходов цветных металлов, образующихся при использовании изделий из цветных металлов в быту и принадлежащих им на праве собственности. Перечень разрешенных для приема от физических лиц лома и отходов цветных металлов утверждается органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Право юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на осуществление обращения с ломом и отходами цветных металлов и их отчуждение подтверждается наличием документов, подтверждающих их право собственности на указанные лом и отходы.
Правила обращения с ломом и отходами цветных и черных металлов и их отчуждения устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Требования к обращению с отходами. Деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I—IV классов опасности может осуществляться только на основании лицензии.
Индивидуальные предприниматели и юридические лица, в процессе деятельности которых образуются отходы, обязаны подтвердить отнесение данных отходов к конкретному классу опасности в порядке, установленном федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами (ст. 14 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»).
На отходы I—IV классов опасности должен быть составлен паспорт отходов. Он составляется на основании данных о составе отходов, оценки степени их негативного воздействия на окружающую среду. Паспорт действует бессрочно, внесение в него изменений не допускается.
Федеральным законом от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» закреплено, что деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I и II классов опасности осуществляется Федеральным оператором по обращению с отходами I и II классов опасности.