Правовой основой обеспечения экологической безопасности является экологическое законодательство Российской Федерации, включающее в себя источники экологического права.
В соответствии с п. «д» ст. 72 Конституции Российской Федерации обеспечение экологической безопасности относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Согласно п. «е» ст. 71 Конституции Российской Федерации установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития находятся в ведении Российской Федерации. Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии (п. «в» ст. 114 Конституции Российской Федерации). Обеспечение экологической безопасности следует рассматривать в неразрывной связи с конституционным правом каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции Российской Федерации), а также с обязанностью сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Субъективное право на благоприятную окружающую среду принято относить к социальным правам. Статья 42 Конституции Российской Федерации провозглашает право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Это обязывает государство периодически публиковать в средствах массовой информации доклады, подготовленные компетентными органами, о состоянии окружающей среды. Экологическая безопасность означает не только охрану окружающей среды, но и определение национальных интересов в этой сфере, выработку и проведение государственной политики по предупреждению возможности угроз и минимизации их последствий. Обеспечение экологической безопасности предполагает выход за рамки правового регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу охраны окружающей среды.
Одним из элементов обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду, закрепленного в ст. 42 Конституции Российской Федерации, является установление требований в сфере экологической безопасности, нарушение которых влечет опасность гибели отдельных природных объектов, загрязнения окружающей среды и, как следствие, угрозу жизненно важным интересам человека.
Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683 утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, в соответствии с которой стратегическими целями обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования являются: сохранение и восстановление природных систем; обеспечение качества окружающей среды, необходимого для жизни человека и устойчивого развития экономики; ликвидация экологического ущерба от хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата.
Достижение указанных целей осуществляется путем формирования и реализации долговременной государственной политики, направленной на защиту и воспроизводство природно-экологического потенциала Российской Федерации, повышение уровня экологического образования и экологической культуры граждан.
В этой связи следует особо выделить Указ Президента Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 590 «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации», которым утверждено Положение о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности, образованной в целях реализации возложенных на Совет Безопасности задач в области обеспечения экологической безопасности Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» и Положением о Совете Безопасности Российской Федерации.
На Комиссию возлагаются следующие функции:
выявление и оценка внутренних и внешних угроз экологической безопасности Российской Федерации, подготовка предложений Совету Безопасности по их нейтрализации;
оценка существующих и прогнозирование потенциальных источников экологической опасности Российской Федерации;
подготовка предложений и рекомендаций Совету Безопасности по решению экологических проблем, связанных с защитой здоровья населения, с обеспечением экологической безопасности промышленных объектов, транспорта, сельскохозяйственного производства и других отраслей экономики, с уничтожением химического, ядерного и других видов оружия в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также с ликвидацией зон экологического бедствия или неблагополучия на территории Российской Федерации;
рассмотрение проектов федеральных (государственных) целевых программ в области обеспечения экологической без-опасности Российской Федерации, оценка их эффективности, подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету Безопасности;
анализ информации о состоянии экологической безопасности Российской Федерации, подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету Безопасности и ряд других.
Стратегическое планирование, цели, задачи и механизмы реализации государственной политики в сфере экологической безопасности определяет Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 г. № 176 (далее — Стратегия экологической безопасности).
В соответствии с п. 24 Стратегии экологической безопасности целями государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности являются сохранение и восстановление природной среды, обеспечение качества окружающей среды, необходимого для благоприятной жизни человека и устойчивого развития экономики, ликвидация накопленного вреда окружающей среде вследствие хозяйственной и иной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата.
Одним из приоритетных направлений в области обеспечения экологической безопасности (п. 26 Стратегии экологической безопасности) названо совершенствование законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования. К числу основных механизмов реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности п. 27 Стратегии экологической безопасности отнесены: формирование системы технического регулирования, содержащей требования экологической и промышленной безопасности; нормирование и разрешительная деятельность в области охраны окружающей среды; повышение эффективности государственного экологического надзора, производственного контроля в области охраны окружающей среды (производственного экологического контроля), общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля) и государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), в том числе в отношении объектов животного и растительного мира, земельных ресурсов; повышение эффективности надзора за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных Российской Федерацией полномочий в области охраны и использования объектов животного мира.
По мнению Н. Н. Веденина, «экологическая безопасность как самостоятельный институт экологического права представляет собой систему норм права, регулирующих однородный круг общественных отношений, обладающих известным единством и спецификой.
Эти нормы права обладают единством, выражающимся прежде всего в наличии общих принципов правового регулирования, общих целях и задачах. Для этих норм права как единого и самостоятельного института экологического права должна быть характерна и определенная структура, и известная иерархия, а также наличие основополагающего законодательного акта. К сожалению, в настоящее время в данной сфере отношений еще нет должного единства» 1.
1. Веденин Н. Н. Экологическая безопасность как институт экологического права // Журнал российского права. 2001. № 12. С. 53—54.
В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» экологическая безопасность определена как состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.
Обеспечение экологической безопасности представляет собой деятельность по предотвращению экологических угроз, основным содержанием которой является предотвращение негативного воздействия окружающей природной среды на жизненно важные интересы человека, общества и государства. Речь идет о негативном воздействии природной среды, претерпевшей неблагоприятные для человека изменения в результате хозяйственной или иной деятельности, а также чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Объектами обеспечения экологической безопасности выступают человек с его интересами и потребностями в благоприятных природных условиях, а через человека — общество и государство 2.
2. Русин С. Н. Концептуальные проблемы экологической безопасности и государственная экологическая политика (правовой аспект) // Экологическое право. 2010. № 5. С. 12—18.
Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, определяет Федеральный закон «Об охране окружающей среды», который регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду, в пределах Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.
Правовые отношения в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, рационального природопользования урегулированы рядом федеральных законов.
Основополагающим законом в области обеспечения экологической безопасности является Федеральный закон «Об охране окружающей среды». На предотвращение вредного воздействия хозяйственной или иной деятельности направлены сформулированные в Законе основные положения об экономическом механизме охраны окружающей среды, о нормировании качества окружающей среды, об экологической экспертизе, о чрезвычайных экологических ситуациях, об экологическом контроле, а также экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов.
Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной или иной деятельности на окружающую среду. В Федеральном законе установлены основные принципы экологической экспертизы: презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной деятельности, экологической безопасности при проведении экологической экспертизы и иные. Закон регламентирует полномочия различных органов в области экологической экспертизы; объекты экологической экспертизы, порядок проведения государственной и общественной экологической экспертизы; права граждан и общественных организаций в области экологической экспертизы.
Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» определены жесткие требования по обеспечению безопасности при использовании атомной энергии; повышенные требования к должностным лицам и персоналу ядерных объектов. С целью снижения аварийности на ядерных объектах и оздоровления окружающей среды установлена ответственность за правонарушения в этой области.
Не менее важен Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения», который определяет правовые основы обеспечения радиационной безопасности населения в целях охраны его здоровья. В Законе закреплены: гигиенические нормативы (допустимые пределы доз) облучения населения и работников; общие требования к обеспечению радиационной безопасности; права и обязанности компетентных органов, должностных лиц и населения в области обеспечения радиационной безопасности.
Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» обозначен комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно на аварийно опасных предприятиях и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения.
Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах, перечень которых приводится в приложениях к Закону. В соответствии с данным Законом требования промышленной безопасности должны соответствовать нормам экологической безопасности.
Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» определяет общие требования по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе при осуществлении хозяйственной или иной деятельности, представляющей угрозу экологической безопасности.
Преамбула Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» определяет цели его принятия как обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения. В свою очередь, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения является одним из важнейших правовых механизмов реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду (ст. 41 и 42 Конституции Российской Федерации).
Так, признавая неотъемлемые права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, ст. 41 Конституции Российской Федерации провозглашает необходимость принятия мер по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощрения деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. Реализация указанных мер обеспечивается, в частности, посредством финансирования федеральных программ охраны и укрепления здоровья населения. Мероприятия по охране здоровья населения включают в себя и реализацию мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» устанавливает правовые основы обеспечения безопасного обращения с пестицидами, в том числе с их действующими веществами, а также с агрохимикатами в целях охраны здоровья людей и окружающей природной среды.
Целью принятия Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» является предотвращение вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую природную среду. Для реализации поставленных задач закреплены требования в области охраны окружающей среды при осуществлении деятельности по обращению с отходами производства и потребления, в том числе обязательное лицензирование деятельности; разработка нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования; паспортизация опасных отходов; установление жестких требований безопасности на всех этапах обращения с опасными отходами.
Отметим, что обеспечение экологической безопасности невозможно только внутригосударственными мерами. Для достижения этой цели требуется организация широкого сотрудничества с другими государствами. В науке прочно утвердился термин «глобальная экологическая безопасность». Правовые нормы, содержащиеся в международно-правовых актах, оказывают все большее влияние на обеспечение экологической безопасности России, так как Конституция Российской Федерации в ст. 15 определяет, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
Следует отметить, что правовое обеспечение экологической безопасности на любом уровне должно поддерживаться структурно-целостной, комплексной и непротиворечивой системой законодательства. Дополнительным требованием к системе законодательства на уровне субъектов Российской Федерации является соответствие принимаемых нормативных правовых актов федеральному законодательству.