Палата представителей Конгресса США поддержала законопроект H.R. 2548 о санкциях против России в связи с украинским конфликтом. Сам факт прохождения Палаты повышает вероятность превращения законопроекта в закон, хотя и далеко не гарантирует это. Тем более что его продвигают преимущественно демократы. Если билль поддержат Сенат и президент США, сколько-нибудь значимые изменения на санкционном фронте едва ли произойдут. Практически все предлагаемые конгрессменами санкции уже введены. В случае принятия новая норма создаст скорее формальные ограничения для Администрации в антироссийской политике санкций, пишет Иван Тимофеев, программный директор Валдайского клуба.
Законопроект H.R. 2548 появился в Палате представителей Конгресса США ещё 14 апреля 2025 года. Внесён он был демократом Грегори Миксом. Вместе с ним проект поддержали ещё 43 члена Палаты представителей. Почти все они демократы. Исключение – Дон Бэкон, представляющий республиканцев. Индикатор важный. Как правило, законопроекты о санкциях против России вносятся конгрессменами сразу от двух партий. По крайней мере, такой была практика последних шести лет. Сейчас же мы видим явный крен в сторону Демократической партии. Подобный дисбаланс может говорить о том, что даже после прохождения Палаты представителей у билля могут возникнут сложности в Сенате, где пока доминируют республиканцы. Кроме того, его может попросту не поддержать республиканец-президент, а преодоление президентского вето потребует совместной резолюции обеих палат. Случаев, когда билль о санкциях проходил Палату, но не поддерживался Сенатом, достаточно много. За период с 2019 года по 2025 год их насчитывалось, по моим оценкам, более шестидесяти 60.
Вообще, практика внесения биллей о санкциях достаточно распространена. За упомянутый выше период их насчитывается более восьмисот. Лишь немногим более трёх процентов становятся законами. Множество биллей предлагает санкции не только в отношении России, но и Китая. Примечательно, что в случае КНР более заметна республиканская поддержка, тогда как по России подходы обеих партий ранее совпадали в большей степени. Так, например, у нашумевшего в России билля сенатора Линдси Грэма и у его аналога в Палате представителей коспонсоры распределялись по партийному принципу более равномерно в сравнении с проектом Грегори Микса.
Почему в Конгрессе так часто появляются билли о санкциях? Всё дело в значительно более публичном характере работы Конгресса в сравнении с Администрацией. Внешняя политика в целом и санкции в частности – удобная и популярная тема в сравнении с более сложными вопросами внутренней политики. По ним партийная поляризация значительно выше, а уровень ответственности перед избирателями куда сильнее. Другое дело – внешняя политика, особенно в отношении противников. Здесь можно заработать политический капитал, предлагая громкие проекты. Конечно, это не означает, что Конгресс только лишь производит политический шум. На протяжении последних пятидесяти лет его роль во внешней политике возрастает. Если в первой половине ХХ века баланс реальной власти по внешнеполитическим вопросам явно смещался в сторону второй статьи Конституции США (она определяет полномочия президента, наделяя его предельно широкими полномочиями во внешней политике), то во второй половине прошлого столетия Конгресс отыграл позиции, добившись фактического усиления своих возможностей в соответствии с первой статьёй Конституции.
Что касается санкций, то в ХХI веке в области американской политики санкций сложился феномен «паутины законов». Сначала такая паутина появилась в отношении Ирана. Исполнительные указы президентов США были дополнены целым рядом федеральных законов, принятых Конгрессом. У президентов оставалась значительная дискреция (свобода манёвра) в их применении. И всё же они порождали эффект «вечных санкций». Так, в 2015 году президент Барак Обама отменил множество ограничений против Ирана в соответствии с резолюцией Совета Безопасности ООН 2231. Но сами законы остались в силе, делая решение президента временным. Дональд Трамп, имеющий другие взгляды на Иран, с лёгкостью отменил решения Обамы, в том числе опираясь на «паутину законов». Подобные «паутины» сегодня сотканы в отношении Китая и России. Большая часть санкций против Сирии отменена, но не федеральные законы, которые позволяют быстро вернуть их обратно. Конечно, президент может их вводить в любой момент без особой оглядки на «паутину». Но всё же его манёвр стал слабее по сравнению с прошлым веком.
По России «паутина» весьма плотная. Здесь и закон имени Магнитского 2012 года. И закон «О поддержке суверенитета, целостности, демократии и экономической стабильности Украины» (2014). И закон «О поддержке свободы Украины» (2014). И закон «О противодействии врагам Америки посредствам санкций» – знаменитый CAATSA (2017). В связи с Россией применялся и, например, закон «Об уничтожении химического и биологического оружия» 1991 года. Можно отметить и закон «О поддержке энергетической безопасности Европы» (2019), направленный против российских трубопроводных проектов. После начала СВО в 2022 году паутина стремительно разрасталась. В 2022 году приняты законы о приостановке нормальных торговых отношений с Россией и о запрете на импорт российских энергоносителей. В 2024 году – запрет на импорт российского урана, а также механизм конфискации российских суверенных активов (который пока не применялся). После прихода к власти Трампа в 2025 году расширение паутины приостановилось, хотя упомянутый проект Линдси Грэма обсуждался широко.
Поддержанный Палатой представителей проект Грегори Микса примечателен несколькими политическими моментами. Во-первых, акцент исключительно на Украине. Его рабочее название говорит само за себя – закон «О поддержке Украины». Во-вторых, в нём прослеживаются постулаты, продвигаемые сегодня скорее демократами, нежели республиканцами. Среди них – поддержка НАТО и таких «классических» элементов информационного противостояния, как радио «Свобода» (признано в России иностранным агентом и нежелательной организацией). Действующая Администрация относится к ним весьма критически, хотя в рутинном порядке поддержка обоих институтов сохраняется.
Применительно к санкциям картина следующая. Билль предлагает механизм, обязывающий президента каждые 90 дней докладывать Конгрессу о ситуации на Украине и давать классификацию конфликту. В случае его продолжения он обязан вводить поименованные в проекте санкции. Здесь уже привычный набор из блокирующих финансовых санкций в отношении банков, крупных компаний и должностных лиц, ограничения в отношении суверенного долга, пошлины на российские товары, экспортный контроль и тому подобное.
Ирония в том, что Администрация уже давно ввела практически все перечисленные санкции. Более того, по ряду направлений даже существенно обогнала их. Это опять же свойственно американской политике санкций. Исполнительная власть часто опережает Конгресс в создании новых правовых механизмов санкций. В то же время у неё весьма много возможностей исполнять принятые Конгрессом законы по своему усмотрению. Например, отчёты в Конгресс могут по своей сути быть отпиской. А в иных случаях, когда Администрация считает нужным, превращаться в полноценные политические и правовые документы с далеко идущими последствиями. В случае принятия закона у Администрации чуть прибавится бумажной работы – нужно будет готовить регулярный отчёт и в целом реагировать на запросы Конгресса. Это уже привычная практика. Хотя обычно попытки Конгресса навесить на Администрацию дополнительный хомут воспринимаются исполнительный властью без энтузиазма.
В сухом остатке новый законопроект далеко не обязательно пройдёт Сенат. Есть явные индикаторы против такого сценария. Но даже в случае успеха и расширения «паутины законов» в отношении России, большой погоды он не сделает. Санкционная реальность давно превзошла требования авторов билля. Можно отметить, что отменить закон в случае принятия будет сложно. И здесь следует согласиться. Но законов о санкциях теперь столь много, что их «вечность» уже воспринимается как новая нормальность. Не исключено, что такая большая законодательная масса может девальвировать её полезность для американской дипломатии, оказывая всё меньшее влияние на страны-мишени.