Крестьянская война (восстание Емельяна Пугачёва) отчетливо показало неэффективность местного управления. Местные органы власти не имели возможности для наведения и поддержания порядка в стране.
Губернская реформа Екатерины II в ноябре 1775 года стала ответом власти на крестьянскую войну Пугачева. Возможно, именно эта реформа стала главной реформой Екатерины II. Эту реформу называют губернской, или реформой системы местного управления.
Губернии в России появились в период правления Петра I. Вначале их было 8, но к эпохе Екатерины II их насчитывалось уже 20. Губернии делились на провинции, которые делились на уезды. Ими управляли воеводы и канцелярии. Эта система изжила себя, поскольку позволяла пользоваться практически неограниченной властью на местах, в результате чего процветали злоупотребления.
Вводя губернскую реформу в 1775 году Екатерина преследовала следующие цели:
1. Укрепление местной власти для борьбы с восстаниями и беспорядками.
2. Построение эффективной вертикали власти, для управления на местах.
3. Упорядочивание процесса сбора налогов.
Для достижения этих целей Екатерина II законодательно закрепила за дворянством его господствующее положение. Теперь дворяне были лично заинтересованы в поддержании порядка на своих землях. Для этого они должны были управлять на местах с большей эффективностью, заботиться о сохранении порядка. Важным изменением стало лишение казачества части привилегий. Так, в 1775 года на Дону была запрещена «Запорожская Сечь» и казацкое управление. На этих землях вводилось управление, сопоставимое с управлением всей страной.
Реформа началась с издания императрицей Екатериной II Указа « Об учреждении для управления губерний Всероссийской империи» и обнародования этого указа 1 ноября 1775 года. Так началось изменение местного управления.
По этому указу:
Введённая система государственного управления Губерния – Провинция – Уезд менялась на систему Губерния – Уезд. Тем самым убиралось одно звено управления, что должно было сократить расходы на управление государством.
Границы губерний были определены таким образом, что бы они имели население в количестве 300 – 400 тысяч человек. Вместо 20 больших губерний в результате в стране оказалось 50 губерний. Меньший размер губерний повышал осведомлённость губернатора о состоянии дел на подотчётной территории и сокращал время принятия управленческих решений. Губернии делились на уезды с численностью населения 20 – 30 тысяч человек.
Подчинение всех воинских частей губернии губернатору.
Губернская власть делилась по исполняемым функциям: судебная, административная и финансовая.
В результате реформы была изменена система правосудия. Суд становился сословным. Очень хорошо раскрывают суть судебной системы названия органов. Для дворян – суд. Для горожан – магистрат. Для крестьян – расправа.
Реформа создавала губернское правление, состоящее из: губернатора (1 чел), прокурора (1 чел) и сотника (2 чел). Эти должностные лица назначались лично императором. Они подчинялись генерал-губернатору, который курировал несколько соседних губерний, а через него непосредственно императору (императрице). Функции губернского правления:
1. Управление и контроль за деятельностью всех государственных учреждений и чиновников.
2. Публикация и исполнение всех законов.
В целом же структура управления после реформы была следующей.
Казенная палата. Ведала сбором всевозможных налогов и управлением предприятиями.
Губернское правление. Это исполнительный орган власти в губернии, которые обеспечивал и контролировал работу всех госучреждений.
Приказ общественного призрения. Контролировал работу социальных объектов. В основном ему подчинялись приюты, больницы, школы, богадельни.
Управа благочиния. Осуществляла полицейские функции. Во главе стоял избираемый полицмейстер.
Уездное дворянское собрание. Орган исполнительной власти в уезде.
Поскольку Губернатор по новой реформе получал практически безграничную власть, Екатерина II организовала систему соответствующих ограничений – наместничества. Наместником назывался генерал-губернатор, который контролировал работу государственных учреждений, но, прежде всего, управлял губернской армией. Обычно генерал контролировал 2 – 3 губернии. Он назначался лично императором и подчинялся только ему. Некоторые авторы называют местничество надстройкой, которая реальной власти не имела, но это не так. Генерал-губернатор осуществлял контроль.
В 1775 году было создано всего 2 генерал-губернаторства (наместничества): Смоленское (генерал Глебов) и Тверское (генерал Сиверс). Эксперимент оказался удачным. Начиная с 1777 года начали появляться новые наместничества, а к 1779 году крупнейший из них были: Владимирское, Псковское, Могилёвское, Нижегородское, Полоцкое, Ярославское, Рязанское, Орловское и другие.
В результате проведения губернской реформы страна получила изменённую структуру местного управления. Эта структура имела как положительные так и отрицательные черты. Если же рассматривать общие изменения, то изменилось:
1. Ликвидированы провинции, но из-за расширения количества административных единиц меньше государственных структур не стало.
2. Дворяне получали власть в уездах (на местах). Теперь они лично были заинтересованы в развитии уездов. Дворяне стали сословием, на которое опиралась власть для управления страной.
3. На всей территории Российской Империи вводились единые нормы управления: казачьи старшины приравнены к дворянам (1783 год), крепостное право утверждено на Украине (1775 – 1783).