9 июня (29 мая по старому стилю) 1719 года Правительствующий Сенат принял именной указ Петра I «Об устройстве Губерний и об определении в оныя Правителей». Этот документ стал важнейшим этапом административной реформы, которая началась ещё в 1708 году, и окончательно закрепил новую структуру местного управления в России почти на полвека.
Но, что стояло за сухими строчками указа? Жесткая фискальная необходимость, борьба с неповоротливостью воевод и попытка спасти государство от «тягости народной» ценой нескончаемых штрафов.
Как всё начиналось: 8 губерний-гигантов
Петровская реформа местного управления стартовала в 1708 году. Тогда страну поделили всего на 8 губерний:
- Московская,
- Ингерманландская (с 1710 г. — Санкт-Петербургская),
- Архангелогородская,
- Киевская,
- Смоленская,
- Казанская,
- Азовская,
- Сибирская.
Губернии были чудовищных размеров. Они включали не только города, но и огромные массивы прилегающих земель. Внутри сохранялись старые уезды XVII века, но воевод в 1710 году переименовали в комендантов — суть их работы от смены вывески почти не изменилась.
Проблема: губернии слишком велики, сбор денег — слишком хаотичен
К концу 1710-х годов стало ясно: первое деление оказалось слишком крупным. Губернаторы физически не могли управлять своими территориями из одного центра, налоги собирались плохо, а местные власти действовали медленно. Пётр I, который вёл Северную войну (1700–1721) и нуждался в постоянном притоке денег на армию и флот, пришёл в ярость.
Именно это состояние и описал знаменитый историк Василий Осипович Ключевский (1841–1911). Его оценка реформы резка и бескомпромиссна:
«Цель реформы была исключительно фискальная. Губернские учреждения получили отталкивающий характер пресса для выжимания денег из плательщиков; всего меньше думали о благосостоянии населения».
Указ 1719 года: в чём суть?
Новый указ от 9 июня 1719 года должен был исправить ситуацию. Его ключевые идеи:
- Разделение губерний на провинции. Теперь каждая губерния делилась на более мелкие административные единицы — провинции. Например, Казанская губерния (куда входила Самара — тогда небольшой заштатный городок) была разбита на 4 провинции: Казанскую, Свияжскую, Пензенскую и Уфимскую.
- Назначение чётких правителей. Указ предписал определить «правителей» на местах — ответственных лиц, которые лично отвечали перед Сенатом и царём за сбор доходов.
- Жёсткий контроль и наказания. Пётр I не доверял чиновникам. Он лично «подгонял исполнителей жестокими указами» и грозил неповоротливым губернаторам, которые «зело раку последуют» (то есть пятились назад, как рак), что с ними будут поступать «не словом, но руками». Сенату предписывалось губернаторов, не умевших «без тягости народной» выискивать новых доходов, «не щадить в штрафах».
Парадокс петровской реформы: жестоко, но эффективно (на время)
С одной стороны, система местного управления при Петре I действительно напоминала «пресс для выжимания денег». Крестьяне и горожане страдали от поборов, а воеводы трепетали перед царским гневом.
С другой стороны, именно эта жесткая вертикаль и фискальная дисциплина позволили России выиграть Северную войну и стать империей. Созданная при Петре I система в целом сохранялась почти без изменений до 1775 года, когда Екатерина II провела свою знаменитую губернскую реформу.
Что в итоге?
Указ от 9 июня 1719 года стал закономерным этапом петровского государственного строительства. Он не добавил гуманности управлению, но добавил порядка. А для историков он остался ярким примером того, как жёсткая централизация и фискальный пресс могут стать фундаментом для роста огромной империи — пусть и ценой «тягости народной», о которой писал Ключевский.