Российское государство к началу XVIII века представляло собой колоссальную территорию с крайне запутанной системой управления. Приказы, сидевшие в Москве, ведали отдельными отраслями или конкретными регионами, причем их полномочия постоянно пересекались. Казанский дворец, Сибирский приказ, Поместный приказ издавали распоряжения, которые на местах исполняли воеводы. Связь была медленной, контроль из столицы — иллюзорным, а налоги до государственной казны доходили с большими потерями. Во время Северной войны со Швецией армия требовала регулярного снабжения рекрутами, провиантом и деньгами. Старая приказная машина с этой задачей не справлялась.
В декабре 1708 года российский царь Пётр I предпринял первую попытку навести порядок в территориальном управлении. Он издал указ об учреждении губерний. Вся территория страны была разделена на восемь огромных административных единиц. Первоначально в этот список вошли Московская, Ингерманландская, Киевская, Смоленская, Азовская, Казанская, Архангелогородская и Сибирская губернии. Позже добавились еще несколько. Губернаторами стали ближайшие соратники царя. Эти люди получили в свои руки всю полноту военной, административной и судебной власти на вверенных им территориях.
Размеры этих губерний не поддавались никакому осмысленному администрированию. Сибирская губерния, например, простиралась от Вятки до Камчатки. Губернатор физически не мог контролировать происходящее на окраинах своей земли. Власть на местах по-прежнему оставалась в руках местных начальников, которые подчинялись губернатору лишь формально. Налоги собирались нерегулярно, недоимки росли, а жалобы на произвол чиновников продолжали поступать в столицу. К середине десятых годов XVIII века стало ясно, что разделение страны на гигантские куски не решило проблему управляемости, а лишь создало новый уровень промежуточной бюрократии.
Государству требовалась более дробная, четкая и функциональная система. За образцом Пётр I обратился к своему главному противнику в Северной войне, Швеции. Шведская административная система того времени считалась самой передовой и регламентированной в Европе. Она строилась на принципах камерализма. Этот подход требовал строгого учета ресурсов, разделения ведомств и создания четкой иерархии чиновников.
В 1715 году в Стокгольм тайно отправился голштинский чиновник на русской службе Генрих Фик. Его задачей был сбор информации о шведском государственном аппарате. Фик действовал скрытно, нанимал шведских писцов и копировал уставы, регламенты, инструкции для местных судов и налоговых ведомств. В Россию он привез сотни документов, описывающих работу шведских коллегий и местной администрации. Переводчики в Петербурге сутками работали над этими текстами. Шведская система опиралась на деление страны на лены, которыми управляли ландсгевдинги, а те, в свою очередь, делились на более мелкие округа.
Опираясь на эти материалы, Пётр I начал готовить новую областную реформу. 29 мая 1719 года был издан указ, который кардинально изменил административную карту России. Губернии не были отменены, но они потеряли свое прежнее значение. Главной административной единицей страны стала провинция. Вся территория России была разделена на сорок пять провинций. Позже их число было увеличено до пятидесяти.
Границы новых провинций прокладывались строго по линиям географических и экономических связей территорий. Возникли, например, Севская, Соликамская, Вятская, Углицкая, Галицкая провинции. Размеры этих новых образований были гораздо скромнее прежних губерний, что позволяло наладить реальный контроль над территорией. Власть губернаторов теперь распространялась только на те провинции, где находились губернские центры. В остальных провинциях всей полнотой гражданской власти обладали воеводы. Губернатор сохранил за собой лишь функции военного командующего на территории всей губернии. Он ведал сбором рекрутов и обеспечением полков и больше не имел права вмешиваться в гражданские и судебные дела провинциальных воевод.
Воевода стал ключевой фигурой местного управления. В отличие от воевод XVII века, чьи обязанности определялись обычаем и отдельными грамотами, новые провинциальные воеводы получили детальную должностную инструкцию. Этот документ регламентировал каждый их шаг. Воевода отвечал за внутреннюю безопасность, розыск беглых крестьян, состояние дорог и мостов, а также за развитие местной торговли и мануфактур. Ему предписывалось собирать статистические данные о населении, урожаях и ценах на хлеб. От воевод теперь требовались навыки администраторов европейского типа.
Реформа 1719 года попыталась внедрить в России принцип разделения властей, хотя бы на местном уровне. Воевода был лишен права распоряжаться государственными финансами и вершить суд по серьезным уголовным и гражданским делам.
Для управления финансами в каждой провинции были созданы специальные должности. За сбор налогов отвечал чиновник под названием камерир. Он должен был следить за тем, чтобы подати поступали вовремя и в полном объеме. Собранные средства передавались другому должностному лицу. Рентмейстер становился хранителем провинциальной казны. Сама эта казна получила официальное название рентереи. Выдача денег из рентереи могла производиться только по строгим правилам и при наличии письменных ордеров из профильных коллегий в Петербурге. Воевода не мог просто прийти и взять деньги на свои нужды. Касса запиралась на несколько замков, ключи от которых хранились у разных чиновников.
Судебная власть также была отделена от воеводской администрации. В крупных городах были учреждены надворные суды. В документах их стали именовать гофгерихтами. Они разбирали сложные тяжбы и уголовные дела, выступая апелляционной инстанцией для более мелких судов. Судьи гофгерихтов назначались из центра и формально не подчинялись воеводе. Замысел состоял в том, чтобы оградить правосудие от влияния местной администрации и снизить уровень коррупции.
Сами провинции делились на более мелкие территории. Пётр I попытался ввести для них шведский термин «дистрикт», но в обиходе сохранилось старое русское слово «уезд». Уездом управлял земский комиссар. В отличие от назначаемых из столицы воевод, земские комиссары должны были избираться из среды местного дворянства. Это была попытка привлечь провинциальных помещиков к государственному управлению. Комиссар находился в самом низу административной пирамиды и нес непосредственную ответственность за сбор податей с крестьянских дворов, ремонт дорог и содержание местной полиции.
Новая административная структура была неразрывно связана с изменениями в налоговой и военной системах. В те же годы государство переходило от подворного обложения к подушной подати. Раньше налог брали со двора, и крестьяне часто объединялись по несколько семей в один двор, чтобы платить меньше. Теперь налог должен был платить каждый мужчина, независимо от возраста. Для этого потребовалась полная перепись населения, или ревизия. Земские комиссары и провинциальные воеводы оказались перегружены работой по учету «ревизских душ», выявлению утаенных крестьян и составлению бесконечных списков.
Собранные через подушную подать деньги шли на содержание армии. Армия к тому моменту стала регулярной, и ее нужно было где-то размещать в мирное время. Полки распределили по провинциям и уездам. На определенную территорию ложилась обязанность содержать конкретный полк. Для этого были созданы полковые дворы. Командир полка, полковник, превращался в могущественную фигуру на вверенной ему территории. Он следил за тем, чтобы крестьяне исправно платили налог на содержание его солдат.
На практике стройная теоретическая схема, скопированная со шведских регламентов, быстро дала сбой в российских реалиях. Военная власть на местах начала конфликтовать с гражданской. Офицеры армейских полков, посланные выбивать недоимки по подушной подати, часто игнорировали воевод и земских комиссаров. Они действовали жестко, применяли силу к крестьянам и местным чиновникам, что приводило к разорению деревень и массовым побегам. Воеводы жаловались в Сенат на произвол военных, а армейские командиры обвиняли воевод в укрывательстве налогов и некомпетентности.
Разделение властей также потерпело крах в условиях нехватки кадров. В России просто не было достаточного количества образованных юристов и чиновников-бюрократов, способных занять места в новых гофгерихтах, рентереях и канцеляриях. Местное дворянство стремилось служить в гвардии или при дворе в Петербурге, а службу в провинциальных судах и комиссариатах считало непрестижной повинностью. В результате должности заполнялись теми же подьячими из старых приказов. Они принесли в новые учреждения старые привычки взяточничества, бесконечной бумажной волокиты и круговой поруки.
Ограничение судебных полномочий воевод на практике привело к параличу местного правосудия. Надворные суды были перегружены делами, процессы тянулись годами. Воеводы, пользуясь своим влиянием на полицейский аппарат, все равно вмешивались в судебные разбирательства, давили на судей и решали вопросы неформальными методами. Содержание разбухшего бюрократического аппарата из воевод, камериров, рентмейстеров, судей и многочисленных канцеляристов ложилось тяжелым бременем на государственную казну. Многие чиновники годами не получали жалованья и жили исключительно за счет поборов с местного населения.
Огромные расстояния и плохие дороги сводили на нет попытки Сената и коллегий контролировать работу провинциальной администрации. Распоряжения из Петербурга могли идти до сибирских или уральских провинций месяцами. За это время ситуация на местах могла кардинально измениться, и присланные инструкции теряли смысл. Воеводы, оставленные без связи с центром, действовали на свое усмотрение, часто превращаясь в местных диктаторов вопреки всем регламентам и инструкциям.
После смерти Петра I в 1725 году государство оказалось не в состоянии поддерживать эту сложную и дорогостоящую конструкцию. Новые правители начали постепенно сворачивать областную реформу. Уже в 1727 году надворные суды были ликвидированы, а судебные полномочия вернулись к воеводам. Были упразднены должности камериров и земских комиссаров. Сбор налогов был передан обратно воеводам и прикомандированным военным. Губернаторы вновь получили реальную власть над воеводами в своих губерниях. От шведской модели с ее сдержками и противовесами пришлось отказаться ради удешевления и упрощения государственного аппарата.
Идея четкого административного деления на губернии, провинции и уезды пережила петровскую эпоху. Провинция оставалась важным элементом территориального устройства на протяжении многих десятилетий, вплоть до масштабной губернской реформы императрицы Екатерины II в 1775 году. Реформа 1719 года стала первым в российской истории опытом системного, законодательно оформленного конструирования государственного аппарата на местах. Это была попытка заменить архаичные обычаи и хаос приказного управления рациональной бюрократической машиной. То, что эта машина забуксовала в реалиях огромной, слабо населенной аграрной страны с дефицитом образованных кадров, стало уроком для всех последующих правителей России.