В рамках деловой программы Строительной недели Черноземья, прошедшей 20-22 мая в Воронеже, состоялась сессия, посвященная комплексному развитию территорий (КРТ). В ходе дискуссии на тему «Комплексное развитие территорий. Цена договоренности власти и бизнеса» представители федеральных институтов развития, отраслевых союзов, девелоперских компаний и региональных властей обсудили текущее состояние механизма КРТ, ключевые проблемы его реализации и возможные пути совершенствования законодательства и правоприменительной практики.
Модератором сессии выступил Максим Владиславович Федорченко, вице-президент Российского Союза строителей, координатор НОСТРОЙ по Сибирскому федеральному округу, председатель комитета Российского Союза строителей по улучшению инвестиционного климата и комплексному развитию территорий.
Открывая сессию, Максим Владиславович заявил, что на сегодняшний день механизм КРТ можно рассматривать как основной инструмент градостроительного развития. Более того, в некоторых регионах строительство вне рамок КРТ уже де-факто запрещено. Все территории либо покрыты зонами КРТ, либо только в этих зонах разрешается возводить объекты с той плотностью, которая представляет интерес для современных застройщиков. По его словам, вне механизма КРТ строительство в настоящее время невозможно представить.
Спикер обратил внимание участников на стратегические проблемы расселения и формирования населенных пунктов. Ссылаясь на аналитический отчет Сбербанка России, он привел следующие данные: население Москвы и Санкт-Петербурга традиционно прибывает (в 2025 году рост составил 1%), тогда как численность населения других федеральных округов сокращается. В частности, Дальневосточный федеральный округ уменьшился на 0,65%. Кроме того, он отметил проблему депопуляции села: за последние шесть лет сельское население России сократилось на 800 тысяч человек.
По мнению Максима Владиславовича, эти проблемы во многом связаны с концентрацией жилищного строительства и работ по формированию комфортной городской среды в крупных населенных пунктах. Именно поэтому была принята концепция опорных населенных пунктов, предполагающая концентрацию основных усилий на развитии именно этих территорий.
Основной проблемой при этом, подчеркнул Максим Владиславович, является обеспечение таких территорий инфраструктурой. Без дорог и социальных объектов строительство развиваться не будет. Механизм КРТ в целом демонстрирует рост, однако пока он касается в основном многоэтажного строительства. При этом, по его словам, стратегия, ориентированная исключительно на квадратный метр, оказалась не вполне корректной. Статистика свидетельствует о том, что с каждым годом всё большую роль играет задача строительства индивидуального жилья (ИЖС). Именно в этом сегменте заложен значительный потенциал развития, однако механизм КРТ в нём пока практически не задействован.
Далее Максим Федорченко перешел к вопросу об инфраструктурных обязательствах застройщиков. Он напомнил, что недавно в Градостроительный кодекс было внесено положение об обязанности застройщиков обеспечивать территории комплексной застройки объектами социальной и иной инфраструктуры. Это влечет за собой существенную финансовую нагрузку — по разным оценкам экспертов, от 20 до 25 тысяч рублей на квадратный метр. Однако наиболее серьёзной проблемой для инвестора и застройщика является неопределённость этих обязательств. В ходе реализации проекта могут возникнуть дополнительные требования: построить не только школу и детский сад, но и ливневую канализацию, объекты для ликвидации чрезвычайных ситуаций. Понятие инфраструктуры является чрезвычайно широким, и, хотя вся она важна для жилищного строительства, подобные задачи должны решаться централизованно — на уровне муниципальных образований, регионов или с привлечением средств федерального бюджета.
В связи с этим докладчик рассказал о целесообразности формализации процесса и введения так называемого инфраструктурного платежа, который позволит застройщику точно знать объём своих обязательств. Однако, как он отметил, проблема инфраструктурного платежа не является простой. Если платёж будет просто перечисляться в бюджет, возникают две серьёзные проблемы. Во-первых, внесение платежа само по себе не обеспечивает создание необходимых объектов — школ, детских садов и т.д. Во-вторых, бюджетные средства трудно направить строго целевым образом, они могут быть перераспределены на иные, более срочные нужды региона.
В качестве альтернативы Максим Владиславович предложил создавать региональные фонды инфраструктурного развития — специализированных операторов и единых заказчиков. В этом случае инфраструктурный платёж становится целевым, а фонд получает возможность формировать адресную программу с учётом федеральных поступлений, региональных бюджетных средств и платежей застройщиков. Такая схема позволяет чётко определить сроки обеспечения строящихся микрорайонов необходимой инфраструктурой. Кроме того, она снимает претензии контролирующих органов, в частности прокуратуры, которая резонно указывает на то, что микрорайоны сданы, а социальные объекты отсутствуют и сроки их появления не определены.
Такие фонды, по словам Максима Владиславовича, следовало бы наделить функциями подготовки проектной документации, проведения экспертизы, строительства и передачи объектов в публичную собственность в соответствии с унифицированным порядком. Это позволило бы избежать проблем, с которыми уже столкнулись застройщики, например, в Новосибирской области. Там после передачи объектов в муниципальную собственность налоговые органы предъявили застройщикам существенные претензии, поскольку передача была оформлена как пожертвование, которое должно осуществляться за счёт чистой прибыли.
Помимо этого, Максим Владиславович Федорченко перечислил иные вопросы, сдерживающие развитие КРТ и требующие скорейшего решения. К ним относятся длительные сроки подготовки и согласования изменений в градостроительную документацию, проблема интеграции в цифровые платформы. Он сообщил, что на рассмотрении в Государственной Думе находится законопроект, регламентирующий сроки внесения изменений в генеральные планы и правила землепользования и застройки, и предложил участникам сессии поддержать его скорейшее принятие.
Кроме того, необходима активизация работы по разработке новой редакции нормативного правового акта, направленного на оптимизацию требований к описанию и отображению информации в документах территориального планирования. ДОМ.РФ, отметил Максим Владиславович, много говорил о необходимости разработки качественной документации и занятия мастер-планированием. Отсутствие единых требований и единого формата для перевода документации в цифровой вид и обеспечения доступа к ней всех потенциальных инвесторов существенно сдерживает инвестиционный потенциал. В настоящее время, по его словам, Минэкономразвития при участии специалистов Российского союза строителей ведёт эту работу.
Максим Владиславович Федорченко ещё раз подчеркнул необходимость развития КРТ в сфере малоэтажной жилой застройки. По его словам, хотелось бы, чтобы малоэтажные жилые комплексы появлялись в зонах КРТ. Для этого требуются меры стимулирования, включая снижение налоговой и финансовой нагрузки, а также изменение требований к инфраструктуре для малоэтажного строительства, которые в настоящее время ориентированы преимущественно на многоэтажную застройку. Кроме того, необходимо усилить контроль и требования к подрядным организациям, осуществляющим проектирование и строительство индивидуальных домов, поскольку сегодня они зачастую даже не являются членами саморегулируемых организаций.
Кирилл Вадимович Холопик, генеральный директор Института развития строительной отрасли, руководитель экосистемы для девелоперов ЕРЗ, заявил, что сегодня девелопмент в сфере индивидуального жилищного строительства замотивирован действующим законодательством на хаотичную, а не на организованную застройку. Система налогообложения, система льгот при подключении к сетям и другие нормативные акты создают такую мотивацию. С одной стороны, с высоких трибун звучат заявления о необходимости развития организованного ИЖС. Однако если бы организованная застройка получила конкурентные преимущества перед хаотичной, тогда уже вторым вопросом стояло бы, какой именно должна быть организованная застройка — в рамках КРТ или без него.
Далее он перешёл к КРТ многоквартирного строительства, где механизм действительно активно развивается. Кирилл Вадимович Холопик обратил внимание на мотивацию органов власти: КРТ стало сегодня самым надёжным и понятным институтом, позволяющим обязать девелопера построить инфраструктуру. В теории можно утверждать, что инфраструктура — это обязанность государства, и школы, детские сады и поликлиники должно строить государство. Однако на практике существуют две проблемы. Первая — бюджетная: в бюджете имеются иные приоритеты, и средств на строительство социальных объектов в полном объёме, необходимом для обеспечения нового многоквартирного строительства, недостаточно. Вторая, не менее важная проблема — крайне низкая эффективность законодательства о государственных закупках. Если власть обязывает девелопера построить школу через механизм КРТ, вероятность того, что школа будет построена в срок и качественно, значительно выше, чем если бы власть строила её самостоятельно.
Таким образом, КРТ стало институтом обязания застройщика создавать объекты социальной инфраструктуры. Однако если пойти по пути введения инфраструктурного платежа, возникает та же проблема госзакупок. Средства, собранные в государственных фондах, будут расходоваться через те же конкурсные процедуры, где победителем становится участник, предложивший наименьшую цену. Это часто приводит к привлечению неопытных подрядчиков, срыву сроков и необходимости судебного сопровождения расторжения контрактов. Инфраструктурный платёж выглядит как красивое решение, но без реформирования законодательства о госзакупках, по крайней мере в сегменте распоряжения средствами такого фонда, проблема не будет решена.
Кирилл Вадимович сообщил, что девелоперы, с которыми проводились опросы по поводу инфраструктурного платежа, высказывают следующую позицию: не надо лишать их права выбора, необходимо дать им возможность самим решить — построить школу или заплатить инфраструктурный платёж. Закон должен предоставлять такую альтернативу. Если по условиям КРТ установлены сроки и застройщик должен построить школу к 1 сентября, он понимает последствия невыполнения: выдачу разрешений на ввод остановят. Если же власть не построит школу к указанному сроку, для неё никаких последствий не наступает — страдают жители. Застройщик обязательно пострадает за невыполнение обязательств, а власть — нет. При этом застройщик даёт рекламные обещания покупателям квартир, что школа будет построена к определённому сроку, и если этого не происходит, стоимость квартир падает, а бизнес-план девелопера рушится.
Кирилл Вадимович напомнил, что вместе с Национальным объединением строителей и Российским Союзом строителей в разное время по запросам власти создавались реестры предложений по совершенствованию КРТ. Многие из этих предложений были в итоге реализованы. Он предложил на постоянной основе актуализировать такие предложения, поскольку КРТ развивается очень бурно, и проблемы, которые два года назад девелоперы не замечали, сегодня становятся ключевыми. Он выразил готовность представить объединённый реестр предложений.
Сергей Деревянко, руководитель подразделения «Развитие градостроительного потенциала земельных участков» ПАО «ДОМ.РФ», провёл аналогию между обсуждением инфраструктурного сбора и мастер-планированием: законодательство в этой сфере принимается долго, и начало дискуссии — лишь первый шаг к длительной работе над законопроектом.
Далее он представил деятельность своего подразделения по формированию проектов КРТ на федеральных земельных участках. Согласно национальному докладу о земле Росреестра, лишь 1,3% площади земельных участков приходится на населённые пункты, и только 10% из них предназначены для жилищного строительства. Основная точка роста — федеральные участки, находящиеся в ведении ФАУГИ, МВД, Минобороны и других организаций. Их непрофильные активы часто расположены внутри городов, и застройщики ожидают их вовлечения в оборот.
На основании 161-го федерального закона ДОМ.РФ накладывает агентские полномочия на неиспользуемые участки. Решения публикуются на сайте «Земля.ДОМ.РФ». Небольшие участки выставляются на торги напрямую. Крупные и стратегически важные вовлекаются через КРТ: ДОМ.РФ готовит концепцию развития, согласовывает её с губернатором, проводит торги, после чего инвестор утверждает документацию по планировке территории. В настоящее время насчитывается 125 таких проектов, заключено 82 договора КРТ в 46 субъектах Российской Федерации.
Сергей Деревянко подчеркнул, что ДОМ.РФ ограничивает потолок жилищного строительства, поскольку избыточная плотность создаёт дефицит парковок и перегрузку инфраструктуры. Обычно застройщик стремится получить с гектара в полтора-два раза больше, чем допускает договор. Разумная плотность — основное правило.
На примере конкретной площадки он показал диалог с муниципалитетом. Недалеко от участка уже имелась школа на 1550 мест, поэтому инвестора обязали построить детский сад и безвозмездно передать его муниципалитету. Прозрачные условия были зафиксированы, и ДОМ.РФ, имея собственные KPI перед правительственной комиссией, проверяет финансовую модель каждого решения.
Сергей Деревянко отметил, что не видит потенциала для полной замены индивидуальных договорённостей универсальным инфраструктурным платежом, поскольку каждый муниципалитет уникален и каждый проект — отдельный предмет договорённости.
Он также рассказал о небольших нежилых проектах КРТ на примере Липецкой области. Имеется заброшенный склад, но территория обременена (например, бывшей военной частью). Прямая покупка участка привела бы к бесконечным согласованиям. ДОМ.РФ договаривается с регионом о сценарии развития, ничего не меняя в генплане и ПЗЗ, выставляет лот на торги, а муниципалитет меняет документацию уже после прихода инвестора. Все административные расходы ДОМ.РФ берёт на себя, формируя гипотезу развития города без затрат со стороны города или региона. Рекордный по площади проект — 22 сотки в Краснодаре (лот выставлялся шесть раз). Наиболее быстро продаются проекты в Шерегеше (гостиничный комплекс) и на острове Русский (12 гектаров под гостиницу).
В завершение Сергей Деревянко заявил, что не верит в полный переход на инфраструктурный платёж: регионы и города слишком разные, а умение договариваться — основная работа при развитии городов.
Фёдор Коньков, управляющий партнёр Института территориального планирования «Урбаника» (Санкт-Петербург), отметил, что сегодня почти нет опыта разработки мастер-планов для городов масштаба региональных столиц. Такие проекты единичны, в основном на Дальнем Востоке и в Арктике. Когда мастер-планы начнут разрабатываться для полумиллионных и миллионных городов, отрасль окажется в новой реальности, в том числе в части сопряжения мастер-планов с механизмом КРТ.
Фёдор Коньков сравнил генеральный план и мастер-план на примере Менделеевска в Татарстане. Генплан — привычный документ, но обладает невысокой гибкостью, узко-отраслевым характером, отсутствием экономической составляющей и неполным учётом инфраструктуры. Основной минус мастер-плана — отсутствие статуса закона, что позволяет игнорировать его при появлении заинтересованного застройщика. Пример — Комсомольск-на-Амуре: в утверждённом правительством РФ мастер-плане территория предполагалась под парк, но пришёл застройщик с проектом жилья, и о мастер-плане забыли.
Фёдор Коньков выделил три возможных пути. Первый — сохранение статус-кво: если проект КРТ не вписывается в мастер-план, он не учитывается, что ведёт к негативным последствиям. Второй — мастер-план как совокупность КРТ: главным критерием становится объём построенных квадратных метров. Пример — Новосибирск, где главный форум назывался «Стратегия ускорения темпов строительства». Третий, наиболее перспективный путь — девелоперы как акторы городского развития совместно с регионом. Пример — Сургут, где в 2016 году союз строителей за собственный счёт заказал стратегию развития общественных пространств, понимая, что качественная среда повышает стоимость их активов. Этот документ остаётся одним из наиболее качественно выполняемых за последние 10 лет.
Проблему необходимо рассматривать на локальном уровне конкретного жителя. Девелоперам и муниципалитетам нужно одно — счастливый и довольный горожанин. Об этом заявила Екатерина Гончарова, руководитель направления исследований и спецпроектов ООО «ПиКью Студия», эксперт в области девелопмента и анализа городских территорий. Она представила три кейса, демонстрирующих использование инновационных подходов для повышения качества жизни.
Первый кейс — локальный масштаб, создание временных точек притяжения. Пока реализуется первая очередь КРТ, вторая и третья могут стоять пустыми. В проекте, примыкающем к лесопарку, была применена практика временного использования: на пустующей территории созданы малые архитектурные формы, кафе, йога-студия, городская гостиная. Когда начнётся застройка, эти функции будут перенесены в постоянные общественные пространства. Такой подход решает проблему отсутствия инфраструктуры «здесь и сейчас», пока муниципалитет или регион запаздывает с её развитием.
Второй кейс — масштаб микрорайона. Остро стоит задача адаптации городской среды к потокам курьеров и средств индивидуальной мобильности. В одном из жилых комплексов после исследования пешеходных потоков и опроса жителей была предложена адаптация улично-дорожной сети без изменения бортов, а также стратегия развития веломаршрутов до ближайших природных и культурных точек притяжения. Один из маршрутов готовится к реализации.
Третий кейс — общегородской масштаб. В одном из городов объёмы нового строительства в зонах КРТ приведут к удвоению населения. Возникла опасность превращения города в ансамбль разрозненных КРТ. Ответом стал стратегический мастер-план, вовлекающий регион, муниципалитет и девелоперов в обсуждение единой стратегии, чтобы собрать отдельные проекты в полноценную городскую структуру с рабочими местами и необходимой инфраструктурой. Приоритет отдан экономике, транспорту и инженерной инфраструктуре.
Екатерина Гончарова подчеркнула, что локальные решения стоят недорого и занимают незначительную часть бюджета, но позволяют сделать жителя первой очереди счастливым сразу, а не через 10 лет. В условиях сложного рынка доверие к бренду девелопера становится ключевым фактором успеха. Качество городской среды объединяет всех участников процесса и делает горожан более счастливыми.
Альтернативы КРТ не существует, заявил Сергей Крючков, председатель постоянной комиссии по градостроительной деятельности и земельным отношениям Воронежской городской думы, заместитель генерального директора по развитию ОАО «Домостроительный комбинат».
Он перешёл к практическому опыту Воронежа. До внесения изменений в Градостроительный кодекс действовал механизм развития застроенных территорий (РЗТ). В городе заключено значительное количество договоров РЗТ, которые продолжают работать. Максимальная территория, в отношении которой разработана документация по планировке, составляет 132 гектара, площадь застройки — 28 гектаров, объём жилья — почти 446 тысяч квадратных метров. С введением десятой главы ГрК РФ застройщики, имеющие договоры РЗТ, рассчитывали на переходный период или правопреемственность от РЗТ к КРТ. Однако контролирующие органы по-разному оценивают эту возможность, что создаёт юридические риски.
Для Воронежа, по мнению Сергея Крючкова, иного инструмента решения проблемы ветхого и аварийного жилья, кроме КРТ, не существует. Иные инициативы упираются в волеизъявление граждан, которые начинают производить спекулятивные действия.
Сергей Крючков обратил внимание на проблему гаражной амнистии, продлённой до 2031 года. В процессе реализации договора РЗТ, когда все жители расселены и подготовлены проекты планировки и межевания, на публичной кадастровой карте неожиданно появляются земельные участки под гаражными боксами. Пока дорабатывается документация, на учёт ставятся новые гаражи, разбросанные на значительной территории. Это приводит к отказу в перераспределении земельных участков. Данный риск связан прежде всего с потерями времени, а для КРТ время — самый главный фактор эффективности.
Также Сергей Крючков отметил, что действующее законодательство даёт собственникам квартир в многоквартирных домах право выходить из решений о КРТ вплоть до объявления торгов. Застройщики и органы власти готовят проект планировки, просчитывают экономику, и на определённом этапе граждане могут разрушить всю систему. Подготовка решения о КРТ занимает не менее полутора лет, и всё может быть начато заново.
В качестве положительного примера Сергей Крючков привёл проект ДОМ.РФ «Яблоневые сады», где были прописаны чёткие сценарные условия на аукционе. Построенный детский сад на 200 мест власти сначала не захотели принимать, и в настоящее время он работает как частный, переданный в аренду оператору. Школу на 1570 мест власти, напротив, захотели принять, но при условии, что застройщик подготовит проектную документацию и обеспечит инженерную инфраструктуру участка, а финансирование строительства будет изыскиваться из бюджета. Это, по мнению Сергея Крючкова, и есть цена договорённости: партнёрские отношения, где каждая сторона делает то, что у неё получается лучше.
Сергей Крючков также затронул проблему ресурсоснабжающих организаций. Правила технологического присоединения предписывают подводить сети до границ земельного участка, но при КРТ на 5-20 гектаров этого недостаточно. В проекте планировки застройщик показывает направление развития, а не точное расположение каждой секции, однако РСО требуют точных данных. Этот вопрос не урегулирован, и Сергей Крючков сообщил о подготовке законодательной инициативы об особых правилах для КРТ.
В завершение он показал карту правил землепользования и застройки Воронежа, где депрессивные территории накрыты зонами КРТ. Инвестор, зайдя в ПЗЗ, видит, что хочет власть, после чего начинаются переговоры. Появление этих зон связано с предыдущим генеральным планом и договорами РЗТ, которые показали 20-летнюю перспективу территорий, требующих реконструкции.
Подводя итог сессии, Максим Владиславович Федорченко заявил, что все поднятые проблемы — и неопределённость инфраструктурных обязательств, и гаражная амнистия, и длительные сроки согласований, и проблемы с ресурсоснабжающими организациями — абсолютно узнаваемы и касаются всех регионов. Он выразил готовность поддерживать предложения по решению этих проблем.
Говоря о цене договорённости власти и бизнеса, Максим Владиславович подчеркнул, что важно, чтобы и застройщики, и представители власти были не «стейкхолдерами» в смысле получения своей доли, а деятелями, участниками процесса, каждый из которых вкладывает усилия в то, чтобы городские территории стали качественными и ухоженными, а новое жильё — комфортным. Это приносит позитивный экономический эффект и региону, и бизнесу, и к этому надо стремиться.