ГИС «Антикартель» представляет собой цифровой инструмент антимонопольного контроля, предназначенный для выявления признаков ограничивающих конкуренцию соглашений, прежде всего, в сфере закупочных процедур. Практическое значение данной системы заключается в том, что анализ потенциальных нарушений антимонопольного законодательства осуществляется не только на основании отдельных жалоб, заявлений или материалов проверки, но и посредством системного сопоставления больших массивов данных из различных источников. В поле анализа попадают сведения о закупках, участниках торгов, заказчиках, ценовом поведении, технических параметрах участия в электронных процедурах, аффилированности хозяйствующих субъектов, финансово-хозяйственных связях и ранее выявленных моделях антиконкурентного поведения.
ГИС «Антикартель» не заменяет установленную законом процедуру доказывания нарушения. Сам по себе цифровой риск, выявленный системой, не является доказательством наличия картеля или иного запрещенного соглашения. Однако, такой риск может стать основанием для углубленного анализа закупки, направления запросов, проведения проверки, возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства либо использования соответствующих сведений при формировании доказательственной позиции антимонопольного органа. Поэтому значение имеют не только юридические документы по конкретному контракту, но и весь цифровой след поведения участника закупки.
Источники данных, которые могут использоваться для антимонопольного анализа, следует разграничивать по правовому режиму доступа. Условно их можно разделить на открытые источники, сведения из государственных информационных систем, ведомственные данные, данные электронных торговых площадок, сведения, получаемые в рамках межведомственного взаимодействия, а также производные аналитические данные, формируемые самой ГИС «Антикартель» в результате обработки исходной информации.
К открытым источникам относятся сведения, находящиеся в публичном доступе и пригодные для автоматизированной обработки. Прежде всего, это данные Единой информационной системы (ЕИС) в сфере закупок: извещения, закупочная документация, протоколы, сведения о заказчике, участниках закупки, победителе, начальной максимальной цене контракта (НМЦК) или договора (НМЦД), итоговой цене, предмете закупки, сроках исполнения, кодах ОКПД2, регионе проведения процедуры, количестве поданных заявок, отклоненных заявках, заключенных контрактах, изменениях условий исполнения и сведениях об исполнении обязательств. Такие данные позволяют ФАС установить внешнюю картину закупочной процедуры и оценить, имело ли место реальное конкурентное соперничество между участниками.
На основании данных ЕИС возможно выявление устойчивых моделей поведения: регулярное участие одних и тех же хозяйствующих субъектов в закупках одного заказчика, минимальное снижение цены, отсутствие активного ценового соперничества, повторяемость победителя, участие формальных конкурентов, поочередное распределение побед, а также иные признаки, которые при системном повторении могут свидетельствовать о согласованности поведения. При этом каждое из таких обстоятельств само по себе не образует состава нарушения. Правовое значение оно приобретает только при оценке в совокупности с иными доказательствами.
К открытым источникам также относятся сведения ГИС Торги, содержащие данные о торгах по реализации государственного и муниципального имущества, имущественных прав, недвижимости, земельных участков, транспорта и иных объектов. В таких процедурах антимонопольный риск может выражаться не только в поддержании цены, но и в ограничении доступа к торгам, формальном участии связанных лиц, создании видимости конкуренции либо заранее предопределенном результате торгов. Для ФАС такие данные позволяют анализировать круг участников, динамику ценовых предложений, повторяемость победителей и возможные связи между организатором торгов и участниками.
Существенное значение имеют открытые сведения из ЕГРЮЛ и ЕГРИП. Они позволяют установить регистрационные данные юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: наименование, ИНН, ОГРН, дату регистрации, юридический адрес, сведения о руководителях, учредителях, видах деятельности, реорганизации, ликвидации и изменениях в регистрационных данных. Для целей антимонопольного анализа эти сведения используются при первичной оценке взаимосвязанности участников торгов. Совпадение адресов, руководителей, учредителей, видов деятельности, дат регистрации или иных регистрационных признаков не доказывает антиконкурентное соглашение, однако может быть включено в общую совокупность признаков аффилированности.
К открытым данным относятся также сведения бухгалтерской финансовой отчетности (БФО) , в том числе данные государственного информационного ресурса бухгалтерской отчетности. Такие сведения позволяют оценить экономическое положение участника закупки, объем его деятельности, наличие финансовых ресурсов, масштаб бизнеса и способность самостоятельно исполнить контракт. Для ФАС это имеет значение в случаях, когда участник формально допускается к крупной закупке, но по своим финансовым показателям не обладает очевидными ресурсами для исполнения обязательств, регулярно проигрывает одному и тому же лицу либо после завершения торгов получает от победителя часть исполнения по субподряду или иному договору.
К числу открытых источников могут относиться сведения Росстата, иные статистические данные, отраслевые показатели, индексы цен, публичные сведения о ценах производителей, поставщиков, маркетплейсов, каталогов, прайс-листов, коммерческих предложений и иных интернет-ресурсов. Эти данные позволяют сопоставлять цену закупки с рыночными ориентирами, анализировать обоснованность НМЦК, выявлять ценовые отклонения, искусственное поддержание цены либо отсутствие экономически объяснимого снижения в конкурентной процедуре. Для антимонопольного органа такие сведения имеют значение не как самостоятельное доказательство картеля, а как элемент экономического анализа поведения участников.
Наряду с открытыми источниками ГИС «Антикартель» может использовать сведения с ограниченным режимом доступа. К ним относятся данные, которые не являются общедоступными для неопределенного круга лиц, но могут быть получены ФАС России в силу предоставленных законом полномочий, посредством межведомственного взаимодействия, интеграции с государственными информационными системами либо в рамках рассмотрения материалов и дел о нарушении антимонопольного законодательства.
К таким источникам относятся данные электронных торговых площадок. Их значение состоит в том, что они позволяют анализировать не только итог закупки, отраженный в публичных протоколах, но и фактическое поведение участников в электронной процедуре. Антимонопольный орган может оценивать время подачи заявок, последовательность действий участников, историю ценовых предложений, активность в ходе торгов, действия в личных кабинетах, технические параметры участия и иные цифровые следы, которые могут указывать на согласованность поведения либо отсутствие самостоятельной конкурентной стратегии.
Особое значение имеют сведения ГИС «Независимый регистратор», фиксирующей действия участников закупок на электронных площадках. В делах о картелях такие сведения могут использоваться для восстановления фактической картины поведения участников в электронной среде. ФАС может анализировать момент совершения действий, их последовательность, синхронность, технические параметры, а также возможные совпадения с действиями иных участников. Если технические совпадения сочетаются с отсутствием реального ценового соперничества, устойчивыми связями между участниками и последующими хозяйственными отношениями, такие обстоятельства могут получить доказательственное значение.
К закрытым и ведомственным источникам относится СЭД (система электронных дел) ФАС России. Такие сведения могут иметь значение при сопоставлении текущих закупок с ранее рассмотренными материалами, заявлениями, делами, решениями и квалификациями нарушений. Это позволяет выявлять повторяющиеся схемы поведения, сопоставлять новые закупки с уже известными антимонопольному органу моделями и использовать ранее накопленный массив данных для оценки текущих рисков.
Особое место занимает База решений ФАС России. Она может использоваться как источник сведений о ранее установленных нарушениях, типовых признаках картелей, способах имитации конкуренции, признаках аффилированности, ценовой синхронизации и распределении побед на торгах. С учетом применения риск-ориентированного подхода и элементов машинного обучения такие данные позволяют выявлять закупки, поведение участников в которых сходно с моделями, ранее получившими правовую оценку антимонопольного органа.
К ограниченно доступным источникам могут относиться сведения ЕГРН, используемые для установления имущественных связей между хозяйствующими субъектами. Такие сведения позволяют анализировать права на объекты недвижимости, совпадение мест фактической деятельности, связь через помещения, аренду, владение или иное использование имущества. В совокупности с данными о руководителях, учредителях, контактных сведениях и участии в закупках такие обстоятельства могут использоваться при построении картины фактической взаимосвязанности участников торгов.
Отдельное значение имеют сведения Национального кредитного бюро, данные через информационные шлюзы и коммерческие аналитические системы, включая СПАРК. Такие источники могут содержать расширенные сведения о юридических лицах, индивидуальных предпринимателях, их связях, финансовом состоянии, деловой активности, структуре владения, руководителях, адресах, контактных данных и возможной аффилированности. Для антимонопольного анализа такие данные используются не изолированно, а в целях построения общей модели связей между участниками закупок, заказчиками и иными лицами.
К закрытым источникам также относятся документы и сведения, полученные ФАС в рамках проверок, рассмотрения заявлений, материалов и дел о нарушении антимонопольного законодательства. Это могут быть договоры, акты, счета, платежные документы, деловая переписка, коммерческие предложения, расчеты цены, документы о субподряде, сведения об электронных носителях, внутренняя переписка, пояснения должностных лиц и иные материалы. Такие сведения имеют особое значение, поскольку позволяют сопоставить внешнее поведение участников торгов с их внутренними документами и фактическими хозяйственными отношениями.
Отдельную категорию составляют производные аналитические данные, формируемые самой ГИС «Антикартель». Это не первичные сведения из внешнего источника, а результаты их обработки: риск-профили закупок, признаки потенциальных нарушений, графы аффилированности, кластеры закупок, результаты анализа метаданных, выявленные шаблоны поведения на торгах, ценовые аномалии, связи между закупками и участниками, а также иные аналитические выводы. Именно такие данные позволяют перейти от простого накопления информации к выявлению устойчивых закономерностей.
Например, анализ метаданных документов может выявить совпадения в файлах, представленных разными участниками закупок, либо сходство документов, подготовленных для разных процедур. В совокупности с иными признаками это может указывать на подготовку заявок одним лицом или использование общей организационной инфраструктуры. Аналогично граф связей может выявить неочевидные пересечения между участниками через адреса, представителей, имущество, финансовые отношения, субподряд, контактные данные или участие в одних и тех же закупках.
Таким образом, открытые источники позволяют ФАС получить внешнюю картину закупки и рынка: состав участников, цену, предмет закупки, результат торгов, историю участия и публичные сведения о хозяйствующих субъектах. Закрытые и ограниченно доступные источники позволяют анализировать техническую, ведомственную, имущественную, финансовую и процессуальную сторону поведения участников. Производные аналитические данные позволяют объединить эти сведения в единую модель риска и определить, какие закупки или участники требуют дополнительной правовой оценки.
Для поставщика это означает, что антимонопольный риск формируется не только в момент подачи заявки, но и в результате всей закупочной истории. Значение имеют повторяющиеся конкуренты, ценовое поведение, технические следы, порядок подготовки документов, использование электронных подписей, связь с другими участниками, последующие субподряды, финансовые операции и экономический смысл участия в торгах. Если совокупность этих обстоятельств внешне напоминает модель согласованного поведения, компания может оказаться в зоне внимания ФАС даже при отсутствии прямого доказательства соглашения.
Для заказчика риск состоит в том, что анализу подлежит не только результат закупки, но и порядок ее подготовки: формирование НМЦК, содержание технического задания, требования к участникам, причины отклонения заявок, повторяемость победителей, конкурентность процедур и возможное предоставление преимуществ конкретному поставщику. Если данные показывают, что закупочная практика системно приводит к ограничению круга участников или победе одного хозяйствующего субъекта, такие обстоятельства могут быть оценены через призму статей 16 и 17 Закона о защите конкуренции.
Вместе с тем использование ГИС «Антикартель» не освобождает антимонопольный орган от обязанности доказывания нарушения. Любые цифровые признаки подлежат оценке в совокупности с иными доказательствами. Участник закупки вправе представлять экономические расчеты, документы о самостоятельной подготовке заявки, доказательства независимого поведения, объяснения причин ценовой стратегии, сведения об отсутствии обмена информацией с конкурентами, а также иные материалы, подтверждающие добросовестность его действий.
В современных условиях бизнесу необходимо оценивать не только формальное соответствие закупочной документации требованиям закона, но и то, как его поведение выглядит при цифровом антимонопольном анализе. Если закупочная история содержит повторяющиеся признаки, которые могут быть истолкованы как индикаторы согласованного поведения, правовая диагностика должна проводиться до получения запроса ФАС, проверки или возбуждения дела. Заблаговременная оценка открытых и закрытых источников, которые могут быть использованы антимонопольным органом, позволяет своевременно выявить слабые места, подготовить доказательственную позицию и снизить риск неблагоприятной квалификации поведения компании.
Юлия Лещук, адвокат по картелям и антиконкурентным соглашениям