Содержание права собственности на природные ресурсы
Право собственности на природные ресурсы основано на Конституции Российской Федерации. В соответствии с ч. 2 ст. 9 Основного закона земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, муниципальной, государственной и иных формах собственности. Законодатель не раскрывает понятие «иные формы собственности», однако провозглашает принцип равных, одинаковых обязанностей по обеспечению охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов для всех собственников.
В природоресурсном законодательстве закреплены специфические черты права собственности на отдельные природные ресурсы и особенности правового механизма реализации полномочий собственника земли, вод, недр, лесов и т. д. Под правом собственности на природные ресурсы в субъективном смысле следует понимать совокупность правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению объектами права собственности.
Субъективное право собственности на природные ресурсы определяет сущность и содержание юридического отношения собственности. Это право допускает свободное использование находящихся в собственности природных ресурсов, по своему усмотрению. Так, согласно ст. 36 Конституции Российской Федерации владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно. Однако это право собственности не является абсолютным и может ограничиваться общественно значимыми интересами. В соответствии со ст. 36 Основного закона России собственник природных ресурсов свободен в осуществлении принадлежащих ему полномочий, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
Права собственника по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами корреспондируют с возлагаемой на него законодательством обязанностью охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и их воспроизводства. Указанная обязанность означает, что в процессе природопользования собственник, реализуя свое правомочие пользования, обязан выполнять соответствующие требования, предусмотренные законодательством. Так, в случае передачи природных ресурсов в пользование другим лицам на собственнике (особенно часто это встречается применительно к государственной собственности) лежит задача обеспечить контроль за исполнением пользователем положений действующего законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов.
Объекты и субъекты права собственности на природные ресурсы
Об объектах права собственности на природные ресурсы можно говорить в двух аспектах: какие природные ресурсы в соответствии с действующим законодательством являются объектами права собственности и какие природные ресурсы относятся к объектам частной, государственной, муниципальной собственности.
В природоресурсном законодательстве право собственности установлено на землю, недра, животный мир, водные объекты, леса. К объектам права собственности относятся особо охраняемые природные территории.
Не все природные компоненты могут быть объектами права собственности в силу своих физических и иных свойств. Например, атмосферный воздух, который находится в состоянии турбулентности, озоновый слой атмосферы. В данном случае можно говорить о суверенных правах на воздушное пространство, которое заполнено атмосферным воздухом, но не на газовую оболочку, постоянно смещающуюся из-за вихревых потоков воздушной массы. Спорным также является право собственности на поверхностные, подземные международные водотоки и водоемы, на мигрирующих из одного государства в другое животных. Такие водные объекты, объекты животного мира расположены или попеременно могут находиться на территории как минимум двух государств. К ним юридически неприменимо правомочие владения. Нет владения — нет собственности.
Субъекты права собственности на природные ресурсы определены в законодательстве. К ним относятся физические и юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Указанный перечень субъектов является исчерпывающим.
Природными ресурсами и природными объектами, находящимися в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, в собственности муниципальных образований, распоряжаются соответственно уполномоченные на это федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.
Право частной собственности на природные ресурсы
В соответствии с ч. 2 ст. 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной собственности. В то же время вопрос о возможности возникновения частной собственности на отдельные природные ресурсы отнесен на усмотрение федерального законодателя. Однако в ст. 36 Конституции Российской Федерации прямо предусмотрено, что граждане и их объединения вправе иметь землю в частной собственности. Указанное конституционное положение обусловило необходимость закрепления института частной собственности на землю (земельные участки) на уровне федерального законодательства.
Таким образом, правовое регулирование отношений частной собственности осуществляется главным образом применительно к земле. Отношения частной собственности на землю граждан и юридических лиц регулируются земельным и гражданским законодательством. В собственности граждан и юридических лиц (частной собственности) могут находиться земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации. Граждане и юридические лица обладают равными правами на доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность гражданам и юридическим лицам, за исключением земельных участков, которые в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами не могут находиться в частной собственности. В законодательстве Российской Федерации предусмотрены ограничения права частной собственности на землю иностранных физических и юридических лиц, лиц без гражданства, а также российских юридических лиц с высокой долей участия иностранного капитала. Например иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации.
Право частной собственности на землю в настоящее время составляет предмет правового регулирования значительного числа нормативных правовых актов. В них определены цели, для которых земельные участки могут быть предоставлены на праве частной собственности, права и обязанности собственников земельных участков и иные вопросы.
В соответствии со ст. 8 Водного кодекса Российской Федерации пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.
Право государственной собственности на природные ресурсы
Большинство природных ресурсов находится в Российской Федерации в собственности государства.
Государственная собственность на природные ресурсы является доминирующей в структуре форм собственности, закрепленных российским законодательством. В настоящее время право государственной собственности установлено на большую часть земель, недра, объекты животного мира, другие природные объекты и природные ресурсы.
При этом в ряде случаев государственная собственность разграничена на собственность Российской Федерации (федеральную собственность) и собственность субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 8 Лесного кодекса Российской Федерации лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Согласно ч. 1 ст. 8 Водного кодекса Российской Федерации в федеральной собственности находятся водные объекты, за исключением прудов и обводненных карьеров, которые не входят в системы водных бассейнов России.
Согласно Федеральному закону от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» земельные участки и природные ресурсы, расположенные в границах особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения, находятся соответственно в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности.
Достаточно детально решен на законодательном уровне вопрос о разграничении государственной собственности на земельные участки.
Так, в соответствии со ст. 16—18 Земельного кодекса Российской Федерации государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. При этом в федеральной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами, право собственности Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю и которые приобретены Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Аналогичные критерии установлены для земельных участков, которые находятся в собственности субъектов Российской Федерации. При этом те земельные участки, которые не могут быть отнесены по указанным основаниям к собственности Российской Федерации или к собственности субъектов Российской Федерации, а также не находятся в собственности муниципальных образований или в частной собственности, относятся к земельным участкам, государственная собственность на которые не разграничена.
Не разграничена государственная собственность на недра. Согласно ст. 1.2 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом правомерно добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.
Согласно ст. 4 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» животный мир в пределах территории Российской Федерации является государственной собственностью. Вопросы владения, пользования, распоряжения животным миром на территории Российской Федерации относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Право муниципальной собственности на природные ресурсы
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в собственности муниципальных образований могут находиться земельные участки, пруды, обводненные карьеры.
Управление муниципальной собственностью осуществляют органы местного самоуправления. Эти органы вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов.
Понятие права природопользования, виды природопользования
Правовое регулирование природопользования служит не только средством удовлетворения разнообразных потребностей человека и поддержания жизни, но также является и наиболее значимым фактором предотвращения чрезмерного вредного воздействия на природу.
Право природопользования можно определить как институт экологического права, представляющий собой систему норм, регулирующих использование природных ресурсов, а также совокупность прав и обязанностей, возникающих в связи с использованием природных ресурсов.
Исходя из природоресурсного законодательства и принимая в качестве критерия объект природы, выделяют следующие виды природопользования:
землепользование;
недропользование;
водопользование;
пользование атмосферой;
лесопользование;
пользование растительным миром вне лесов;
пользование животным миром.
Внутри приведенной классификации можно выделить виды природопользования в соответствии с целевым назначением. Виды природопользования по целевому назначению определяются с учетом специфики природного ресурса природоресурсным законодательством.
Так, в земельном законодательстве определено целевое назначение всех категорий земель в пределах территории Российской Федерации, соответствующее видам землепользования. В соответствии со ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации выделяются:
земли сельскохозяйственного назначения;
земли населенных пунктов;
земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
земли особо охраняемых территорий и объектов;
земли лесного фонда;
земли водного фонда;
земли запаса.
В состав земель населенных пунктов входят земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:
жилым;
общественно-деловым;
производственным;
инженерных и транспортных инфраструктур;
рекреационным;
сельскохозяйственного использования;
специального назначения;
военных объектов;
иным территориальным зонам.
Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» регламентированы виды пользования недрами. Согласно ст. 6 данного Закона недра предоставляются в пользование:
для геологического изучения, включающего поиск и оценку месторождений полезных ископаемых;
для разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;
для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
иные виды.
Водный кодекс Российской Федерации устанавливает следующие виды использования водных объектов:
для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;
для сброса сточных, в том числе дренажных, вод;
для производства электрической энергии;
для целей водного и воздушного транспорта;
для сплава древесины;
для лечебных и оздоровительных целей;
для рекреационных целей;
для рыболовства и охоты;
для разведки и добычи полезных ископаемых;
для обеспечения пожарной безопасности.
В соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации использование лесов может быть следующих видов (ст. 25):
заготовка древесины;
заготовка живицы;
заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов;
заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений;
ведение охотничьего хозяйства и осуществление охоты;
ведение сельского хозяйства;
осуществление научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности;
осуществление рекреационной деятельности;
создание лесных плантаций и их эксплуатация;
иные виды.
Основными видами использования объектов животного мира в соответствии с Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» являются охота и рыболовство, в том числе добыча водных беспозвоночных и морских млекопитающих.
Все природные объекты и ресурсы могут использоваться на основании общего и специального природопользования.
Общее природопользование является общедоступным, оно связано с реализацией естественного права каждого на благоприятную окружающую среду, закрепленного в Конституции Российской Федерации. Право на такое пользование природными объектами возникает на основании законов или иных нормативных актов, в которых устанавливаются пределы и условия общего пользования природными ресурсами.
Общее землепользование основано на ст. 262 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка. Также Гражданским кодексом Российской Федерации предусмотрено право граждан на проход через земельный участок, находящийся в частной собственности, если земельный участок не огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается.
В Законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» закреплено право общего пользования недрами. Так, собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков имеют право осуществлять в границах земельных участков использование для собственных нужд общераспространенных полезных ископаемых, имеющихся в границах земельных участков, подземных вод, объем извлечения которых должен составлять не более 100 кубических метров в сутки, из водоносных горизонтов, не являющихся источниками централизованного водоснабжения и расположенных над водоносными горизонтами, являющимися источниками централизованного водоснабжения, а также строительство подземных сооружений на глубину до пяти метров.
Право общего лесопользования закреплено в Лесном кодексе Российской Федерации. Так, граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. При этом они обязаны соблюдать правила пожарной безопасности в лесах, правила санитарной безопасности, правила лесовосстановления и правила ухода за лесами.
При осуществлении права общего лесопользования запрещается сбор грибов и дикорастущих растений, виды которых занесены в Красную книгу Российской Федерации, красные книги субъектов Российской Федерации, а также грибов и дикорастущих растений, которые в соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» признаются наркотическими средствами.
В целях обеспечения пожарной безопасности и санитарной безопасности в лесах пребывание граждан в лесах может быть ограничено. Запрещение или ограничение пребывания граждан в лесах по основаниям, не предусмотренным Лесным кодекса Российской Федерации, не допускается.
Водным кодексом Российской Федерации закреплено право общего водопользования (ст. 6). К полномочиям органов местного самоуправления относится установление правил использования водных объектов, расположенных на территории муниципального района, для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам (ст. 27 Водного кодекса Российской Федерации).
Таким образом, законодательство, регулируя право общего природопользования, ограничивает его пределами, которые связаны с удовлетворением при этом собственных нужд граждан.
Специальное природопользование. Специальное пользование землей, недрами, водами, лесами, животным миром связано с удовлетворением экономических интересов общества, юридических и физических лиц. Оно сопряжено со значительными воздействиями на природу. В связи с этим специальное природопользование имеет ряд юридически значимых особенностей. Прежде всего, оно осуществляется на основании разрешений (лицензий) и характеризуется тем, что требует выделения определенных частей природных объектов в обособленное пользование юридических и физических лиц. Специальное природопользование может иметь место в двух формах:
в форме комплексного природопользования;
в форме специального пользования водами, недрами, объектами животного мира, другими природными ресурсами.
Введение комплексного природопользования обусловлено тем, что часто при предоставлении одного природного ресурса в пользование используются в значительной степени иные природные ресурсы либо на них оказывается воздействие.
Под комплексным природопользованием следует понимать использование субъектами хозяйственной деятельности одного или нескольких природных ресурсов, осуществляемое с учетом состояния окружающей среды в регионе, при котором хозяйственная деятельность проводится в рамках установленных уполномоченными государственными органами нормативов допустимого использования (изъятия) природного ресурса, предельно допустимых вредных воздействий (или временно согласованных нормативов воздействий) на окружающую природную среду, а эксплуатация (добыча, изъятие) одного или ряда видов природных ресурсов наносит наименьший ущерб другим природным ресурсам, и с соблюдением других условий, предусмотренных лицензией (разрешением).
Отдельные природные ресурсы — земля, недра, воды, леса, объекты животного мира, предоставляются, как правило, в специальное природопользование для осуществления предпринимательской деятельности.
Право специального природопользования возникает на основании разрешений, лицензий, договоров, оформляемых в соответствии с процедурами, предусмотренными в действующем законодательстве.
Принципы природопользования
Право природопользования основано на следующих принципах:
рациональное природопользование;
экосистемный подход к регулированию природопользования;
целевой характер пользования природными ресурсами;
устойчивость права пользования природными ресурсами;
платность специального природопользования.
Принцип рационального природопользования. Согласно данному принципу одновременно учитываются экологические, экономические, социальные и иные интересы человека. Принцип рационального природопользования обеспечивается с помощью как правовых норм, так и иных средств, например экологически целесообразных технологий.
Требования рационального природопользования обусловлены спецификой соответствующего природного ресурса.
Правовыми критериями рационального использования соответствующего природного ресурса должны служить требования об обеспечении его неистощимости и экологической обоснованности эксплуатации природных богатств при одновременном обеспечении устойчивого развития. Так, возобновляемые природные ресурсы, например леса и водные биоресурсы, не будут истощены, если коэффициент использования не превышает возможности их восстановления и естественного прироста.
Принцип экосистемного подхода к регулированию природопользования связан с принципом рационального использования природных ресурсов. Так, при использовании одного природного ресурса, например недр, может оказываться вредное воздействие на почвы, воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир. Принцип экосистемного подхода вытекает из требований законодательства об охране окружающей среды.
Применительно к праву природопользования этот принцип закрепляется, как правило, через установление обязанностей природопользователя.
Принцип целевого использования природных ресурсов. Цель, для которой предоставляются земельные участки, участки недр, водные объекты и участки лесов в пользование, всегда указана в решении о предоставлении участка в пользование, лицензии на право пользования недрами, разрешении на специальное водопользование. Поэтому использование природного объекта не в соответствии с целевым назначением рассматривается как правонарушение и служит основанием для принятия решения о приостановлении или аннулировании лицензии.
Принцип платности природопользования. Платность природопользования заключается в обязанности субъекта специального природопользования оплатить пользование соответствующим видом природного ресурса. Введением платы достигается решение как общих задач государства, так и задач, связанных с поддержанием благоприятного состояния эксплуатируемого природного ресурса или его восстановлением. Однако общее природопользование является для его субъектов безвозмездным.