Понятие экологического права
Термин «экология»1 заимствован правоведением из понятийного аппарата естественных наук. Впервые понятие «экология» было введено в научный оборот немецким философом и естествоиспытателем Э. Геккелем (1834—1919) в середине XIX века. В тот период под экологией понималась общая наука об отношениях организмов с окружающей средой. На сегодняшний день экология представляет собой комплекс наук, которые изучают функциональные взаимосвязи между организмами (включая человека и человеческое общество в целом) и окружающей их средой, круговорот веществ и потоков энергии, делающих возможной жизнь.
1. Слово «экология» состоит из двух греческих корней: οἶκος — обиталище, жилище, дом, в широком значении — окружающая среда, среда обитания; λόγος — слово, учение, наука.
В российской юридической науке термин «экологическое право» стал употребляться с конца 1970-х годов для обозначения группы дисциплин, изучающих отрасли права, предмет регулирования которых — общественные отношения, возникающие в сфере природопользования и охраны природы.
Человек живет в окружении природы, использует ее плоды и сам является частью мироздания. Природа, в свою очередь, выполняет важнейшие функции в жизнедеятельности человека.
Во-первых, природа в целом и отдельные ее элементы служат источниками удовлетворения естественных физиологических потребностей человека: дыхание, утоление жажды, питание. Данную функцию природы в современной науке принято называть экологической функцией.
Во-вторых, человек является потребителем природных ресурсов и использует природные объекты для своих нужд. Эту функцию в современной науке принято называть экономической функцией.
Указанные функции природа выполняла на протяжении всей человеческой истории с момента ее начала.
В современном обществе к названным функциям природы добавились такие, как рекреационная (природные богатства используются человеком для отдыха, восстановления сил), научная (природные объекты составляют предмет исследования многочисленных наук), культурная (природная среда может быть источником творческого вдохновения для писателей, поэтов, художников, музыкантов и т. д.).
Предмет экологического права
Функции, которые выполняет природа по отношению к человеку, определяют группы общественных отношений, составляющих предмет экологического права. Так, экологическая функция природы определяет отношения по охране окружающей среды, экономическая — отношения по природопользованию, а рекреационная, научная и культурная — отношения, прежде всего, по сохранению уникальных при-родных объектов и ресурсов.
Остановимся на понятиях «окружающая среда», «качество окружающей среды», «благоприятная окружающая среда», «охрана окружающей среды» и «природопользование» («использование природных ресурсов»).
На сегодняшний день эти понятия имеют легальные определения, которые содержатся в ст. 1 Федерального за-кона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Федеральный закон «Об охране окружающей среды»).
Так, под окружающей средой следует понимать совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. Данное определение показывает серьезные изменения природной среды, которые произошли на современном уровне человеческой цивилизации, когда объекты, созданные человеком, неотделимы от природных объектов.
Деятельность антропогенных объектов в связи с потенциальным или имевшим место загрязнением окружающей среды и ранее регулировалась природоохранным законодательством. Однако антропогенные объекты не рассматривались как составляющая окружающей среды. Подход подобного рода, по мнению отдельных исследователей, можно считать «революционным поворотом в российском законодательстве» об охране окружающей среды, который может иметь далеко идущие теоретические и, самое главное, практические последствия2.
2 Боголюбов С. А. Новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» // Журнал российского права. 2002. № 6. С. 56—63.
Качество окружающей среды — это состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью.
Благоприятная окружающая среда — это окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов.
Под охраной окружающей среды понимается деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (далее также — природоохранная деятельность).
Данная деятельность направлена на обеспечение права граждан на благоприятную окружающую среду, закреплен-ное в ст. 42 Конституции Российской Федерации.
Понятие природопользование (использование природных ресурсов) включает в себя эксплуатацию природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности.
Таким образом, предмет экологического права составляют две основные группы общественных отношений: во-первых, отношения по охране окружающей среды, которые являются, по сути, административными, управленческими отношениями, во-вторых, отношения в сфере природопользования, которые могут быть отнесены к имущественным отношениям.
В связи с указанным обстоятельством экологическое право может быть отнесено к так называемым комплексным (вторичным) отраслям права3.
3. Экологическое право : учеб. для вузов / С. А. Боголюбов, Ю. Г. Жариков, Н. В. Кичигин [и др.] ; под ред. С. А. Боголюбова. 7-е изд., перераб. и доп. М., 2020. 304 с. (Высшее образование)
Методы правового регулирования экологического права
Специфика общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования экологического права, обусловливает методы правового регулирования.
Так, для отношений в области управления, которые составляют предмет прежде всего административного права, характерен императивный метод правового регулирования; для имущественных отношений, составляющих предмет гражданского права, — диспозитивный метод правового регулирования. Природные ресурсы являются особым видом имущества, поэтому правовой режим их использования требует включения значительного количества административных процедур, основанных на императивных предписаниях.
Таким образом, правовое регулирование общественных отношений, составляющих предмет экологического права, основано на сочетании диспозитивного метода и императивного.
Принципы экологического права
Российское экологическое право основывается как на общих принципах российского права, так и на собственных отраслевых принципах. К общим принципам, которые определяют сущность права в целом, относятся принципы социальной свободы и социальной справедливости, равенства всех перед законом, единства юридических прав и обязанностей, ответственности за вину, законности и др.
Отраслевые принципы экологического права содержатся в нормативных правовых актах, составляющих экологическое законодательство (как правило, в федеральных законах), а также могут быть сформулированы на основе анализа правовых норм.
Так, в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» перечислены принципы охраны окружающей среды в Российской Федерации, к числу которых относятся такие принципы, как:
соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;
обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;
научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;
охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;
ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;
платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;
независимость государственного экологического надзора;
презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;
обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;
допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды;
запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды;
соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством;
ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;
участие граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций в решении задач охраны окружающей среды;
иные принципы.
Основные принципы земельного законодательства, водного законодательства, лесного законодательства и иного законодательства, регулирующего отношения в сфере охраны окружающей среды и природопользования, закреплены в соответствующих кодексах и федеральных законах.
В науке экологического право на основе анализа действующего законодательства и выработки концепций его развития учеными выводятся следующие принципы:
охраны жизни и здоровья человека. В соответствии с ним при планировании и ведении хозяйственной и иной деятельности должны быть приняты такие решения и осуществлены такие варианты деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни людей, предотвратить или снизить воздействие неблагоприятных факторов окружающей природной среды на здоровье человека;
предотвращения вреда окружающей среде в процессе социально-экономического развития. При осуществлении или планировании деятельности, которая оказывает или может оказать неблагоприятное воздействие на окружающую среду, необходимо заранее принимать и реализовывать необходимые меры в соответствии с требованиями законодательства для того, чтобы предотвратить возможный вред. Уполномоченные государственные органы в пределах своей компетенции обеспечивают соблюдение данного принципа;
комплексного подхода к правовому регулированию экологических отношений. Содержание этого важнейшего принципа включает всестороннюю регламентацию всех отношений, которые складываются в сфере взаимодействия общества и природы, всех видов вредных воздействий на природу, всех субъектов права, оказывающихся в сфере взаимодействия с природой;
обеспечения рационального использования природных ресурсов. В соответствии с данным принципом должно быть обеспечено экологически обоснованное природопользование в интересах настоящего и будущих поколений, сохранение долгосрочного потенциала национальных природных ресурсов;
сохранения и защиты экологического равновесия в природе как важнейшего компонента не только развития человечества, но и его выживания. Обеспечивается посредством экологического нормирования, предупреждения экологического вреда, восстановления нарушенного состояния природной среды;
свободного доступа к экологической информации. Полная, достоверная и своевременная информация о состоянии окружающей среды и уровнях антропогенного воздействия на нее является открытой и доступной. Такая информация не может составлять государственную и иную тайну;
платности природопользования. Любое использование природных ресурсов осуществляется за плату, за исключением общего природопользования граждан, а также случаев, прямо указанных в законодательных актах;
разрешительного порядка негативного воздействия на окружающую среду, в соответствии с которым любая хозяйственная и иная деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться только на основе соответствующего разрешения, а в необходимых случаях — при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы4.
4. Там же.
Источники экологического права
Структура и содержание законодательства определяются государственным строем. Россия является федеративным государством, поэтому система российского законодательства включает в себя федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации.
Системообразующим элементом российского законодательства является Конституция Российской Федерации 1993 года.
Конституционные нормы в области охраны окружающей среды и природопользования исходя из структуры Конституции Российской Федерации можно разделить на три группы:
1) нормы, устанавливающие основы конституционного строя;
2) нормы, определяющие права и свободы человека и гражданина;
3) компетенционные нормы.
К первой группе конституционных норм в области охраны окружающей среды и природопользования относятся положения ст. 9 Конституции Российской Федерации. Рассматривая указанную статью, следует обратить внимание на три основных момента.
Во-первых, согласно ч. 1 этой статьи использование и охрана природных ресурсов являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Таким образом, указанная норма определяет роль природных ресурсов, с учетом их естественных и экономических свойств, в жизнедеятельности общества в целом и народов, проживающих на соответствующей территории.
Во-вторых, данная норма указывает на два вида общественных отношений, которые могут возникать по поводу природных ресурсов: общественные отношения в связи с использованием природных объектов и общественные отношения в связи с их охраной.
В-третьих, в ч. 2 рассматриваемой статьи закреплена возможность установления частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на природные ресурсы и объекты.
Однако российское законодательство, решая вопрос о формах собственности, делает выбор в пользу установления государственной собственности на подавляющее большинство природных объектов и ресурсов (водные объекты, лесной фонд, недра, животный мир), оставляя на долю частной и муниципальной собственности только незначительную их часть (некоторые земельные участки и обособленные водные объекты).
Ко второй группе конституционных норм в области охраны окружающей среды и природопользования относятся нормы ст. 36, 42, 58 Конституции Российской Федерации.
В статье 36 развиваются положения ч. 2 ст. 9 Конституции Российской Федерации. Здесь подчеркивается связь права собственности на природные ресурсы с основными правами и свободами человека и гражданина. Таким образом, создается основание для целого ряда юридически значимых действий, вплоть до обращения в национальные и международные судебные инстанции для защиты данного права. Некоторые ученые указывают на кажущуюся коллизию правовых норм. Во-первых, в ч. 2 ст. 9 Конституции Российской Федерации закрепляется возможность частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на землю и другие природные ресурсы. Используемая в Конституции Российской Федерации формулировка «могут находиться» может иметь различное толкование: с одной стороны, можно считать, что на все природные ресурсы разрешены любые формы собственности, с другой — по усмотрению законодателя природные ресурсы могут и не быть во всех формах собственности. Во-вторых, и в ч. 2 ст. 9, и в ч. 1 ст. 36 Конституции конкретизируется только земля как объект права частной собственности. В отношении других природных ресурсов в ч. 2 ст. 36 Конституции говорится о владении, пользовании и распоряжении.
Своего рода «ядром» конституционных основ охраны окружающей среды является ст. 42 Конституции Российской Федерации, закрепляющая три самостоятельных правомочия:
1) право на благоприятную окружающую среду;
2) право на достоверную информацию о ее состоянии;
3) право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
В статье 58 Конституции Российской Федерации закрепляется обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
К третьей группе конституционных норм в сфере охраны окружающей среды и природопользования относятся положения ст. 71, 72, 74, 114 Конституции Российской Федерации.
Правовое регулирование отдельных отношений собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды в целом отнесено Конституцией Российской Федерации к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. К «чисто экологическим» нормам относятся некоторые положения ст. 71, в частности п. «е», и пп. «в», «д», «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации, в части прав человека и гражданина, собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды. Ограничения отдельных видов деятельности, обусловленные охраной окружающей среды, закреплены в Конституции Российской Федерации. Так, в ч. 2 ст. 74 устанавливается, что ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения охраны природы.
Международные договоры
Особо следует выделить роль международных договоров в системе правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды и природопользования.
Соотношение международного договора, ратифицированного Российской Федерацией, с национальным законодательством России установлено Конституцией Российской Федерации. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 15 Основного закона, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Согласно п. 2 ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты, т. е. наряду с международным договором Российской Федерации применяется соответствующий внутригосударственный правовой акт 5.
5. Тихомирова Л. А. Законодательство об охране окружающей среды: изменения, итоги и перспективы развития М., 2008. 225 с.
На сегодняшний день Российская Федерация является участницей более 70 многосторонних международных договоров, соглашений и конвенций, касающихся вопросов охраны окружающей среды и природопользования. Перечень таких международных договоров с участием Российской Федерации можно найти на официальном сайте Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) (https:// www.mnr.gov.ru/).
Федеральное природоресурсное законодательство
Под федеральным законодательством в настоящем пособии следует понимать систему нормативных правовых актов, состоящую из кодексов, федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Базовым законом в сфере охраны окружающей среды является Федеральный закон «Об охране окружающей среды».
Федеральный закон «Об охране окружающей среды», как следует из его преамбулы, регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.
Специфика Федерального закона «Об охране окружающей среды» определяется прежде всего тем, что с учетом единства природы создаваемый им механизм регулирования охраны окружающей среды носит универсальный характер. Элементы этого механизма — экологическое нормирование и стандартизация, оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологическая экспертиза, сертификация, аудит, лицензирование, меры экономического стимулирования, планирование, финансирование, страхование, мониторинг, контроль и некоторые другие — служат достижению целей как охраны окружающей среды в целом, так и обеспечения рационального использования и охраны от-дельных природных ресурсов 6.
6 Там же.
В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» содержатся общие положения (в первую очередь следует обратить внимание на ст. 1 «Основные понятия»); установлены основы управления в области охраны окружающей среды (полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды); закреплены права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды; содержатся основы экономического регулирования в области охраны окружающей среды. Предметом правового регулирования рассматриваемого Федерального закона являются нормирование в области охраны окружающей среды, оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза. В указанном Федеральном законе содержатся требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Предметом специального правового регулирования является правовой режим зон экологического бедствия, зон чрезвычайных ситуаций. Выделяются природные объекты, находящиеся под особой охраной. Важное место в государственном управлении в сфере экологии настоящий Федеральный закон отводит государственному мониторингу окружающей среды, государственному экологическому надзору. В результате последних изменений расширена сфера общественного контроля в области охраны окружающей среды. Учитывая специфику общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования рассматриваемого Закона, особое значение придается государственному регулированию научных исследований в области охраны окружающей среды и формированию экологической культуры. Кроме того, в рассматриваемом Законе содержатся положения об ответственности за нарушение природоохранного законодательства, о разрешении споров в области охраны окружающей среды, о международном сотрудничестве в указанной сфере общественных отношений.
Многие положения Федерального закона «Об охране окружающей среды» представляют собой бланкетные нормы, и либо их содержание раскрывается в подзаконных нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, либо они конкретизируются в иных федеральных законах, регулирующих как специальные вопросы охраны окружающей среды (например, Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»), так и отдельные виды хозяйственной деятельности и возникающие в этой связи отношения в сфере охраны окружающей среды. К их числу можно отнести следующие федеральные законы:
Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения»;
Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»;
Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О без-опасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»;
Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;
Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»;
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»;
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»;
Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»;
Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности».
Следующий блок федерального природоресурсного законодательства — это кодексы, федеральные законы, регулирующие охрану и использование отдельных природных ресурсов.
Так, в Земельном кодексе Российской Федерации содержатся положения об использовании и охране земель; определен правовой режим различных категорий земель; регламентирован порядок использования земель населенных пунктов, правовой режим которых устанавливается на основе зонирования территорий; урегулирован правовой режим земель промышленности и иного специального назначения; установлены дополнительные меры по охране земель особо охраняемых территорий и объектов и т. д.
К природоресурсному законодательству относятся также:
Лесной кодекс Российской Федерации;
Водный кодекс Российской Федерации;
Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»;
Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»;
Федеральный закон от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и иные законы.
Нормотворческая компетенция Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти
В соответствии со ст. 90 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации принимает акты в форме указов и распоряжений. В сфере взаимодействия общества и природы Президентом Российской Федерации также принимаются указы и распоряжения.
К числу последних документов в сфере охраны окружающей среды относится Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 г. № 176.
Основными инструментами реализации настоящей Стратегии являются государственные программы Российской Федерации и непрограммные направления деятельности, государственные программы субъектов Российской Федерации и муниципальные программы, разработанные с учетом Стратегии. Финансирование мероприятий, предусмотренных рассматриваемой Стратегией, осуществляется за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в пределах бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, предусмотренных на реализацию указанных программ на соответствующий год, а также за счет внебюджетных источников.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 115) Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации. Статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» предусматривает уточнение: акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации.
Конституционное положение о нормотворческой деятельности Правительства Российской Федерации — об издании постановлений и распоряжений «на основании и во исполнение» актов более высокого уровня — вытекает из принципа разделения властей. Оно означает, что Правительство Российской Федерации может создать норму права в рамках делегированного нормотворчества, когда необходимость принятия правительственного постановления или распоряжения вытекает из актов более высокого иерархического уровня. Правительство Российской Федерации принимает акты, если это предусмотрено в законе или указе Президента Российской Федерации или если это необходимо для выполнения возложенной на Правительство функции. Так, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» и иных упомянутых выше федеральных законах и кодексах предусматриваются случаи издания Правительством Российской Федерации актов для исполнения положений соответствующего закона или кодекса. Например, согласно п. 4 ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды» порядок осуществления государственного экологического надзора устанавливается Правительством Российской Федерации. В этой связи принято Постановление Правительства Российской Федерации от 8 мая 2014 г. № 426 «О федеральном государственном экологическом надзоре», которым утверждено Положение о федеральном государственном экологическом надзоре.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, являются обязательными для других министерств и ведомств, юридических и физических лиц, общественных объединений. Акты министерств и ведомств, осуществляющих отраслевое управление, обязательны для исполнения в пределах соответствующей отрасли.
Применительно к законодательству об охране окружающей среды и природопользовании следует сказать, что в подзаконных нормативных правовых актах, основанных на отсылочных нормах законов, содержится порядок исполнения соответствующих положений закона. Поэтому они занимают важнейшее место в правовом регулировании отношений в сфере охраны окружающей среды и природопользования.
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации
Отношения в сфере охраны окружающей среды и природопользования регулируются также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, принятыми как по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, так и по предметам ведения субъектов Российской Федерации. Их роль в системе законодательства об охране окружающей среды и природопользовании сводится в основном к определению полномочий определенных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области рассматриваемых отношений.
В системе законодательства об охране окружающей среды и природопользовании законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, имеют большое значение.
Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения принимаются в соответствии с изданными федеральными законами. В соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения. В соответствии с п. 2 ст. 3 того же Закона субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия соответствующих федеральных законов.
Анализ положений федерального законодательства об охране окружающей среды и природопользовании и законодательства отдельных субъектов Российской Федерации в данной сфере позволяет выделять следующие формы правотворчества субъектов Российской Федерации.
Форма опережающего правотворчества — является одной из форм правотворчества субъектов Российской Федерации в сфере отношений по охране окружающей среды и природопользованию. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения, призваны восполнять пробелы по предметам совместного ведения при отсутствии соответствую-щих федеральных законов. В юридической литературе принято говорить об опережающем правотворчестве по вопросам совместного ведения, не урегулированным в федеральном законодательстве.
Вторая форма правотворчества субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов применительно к законодательству об охране окружающей среды и природопользовании выражается в конкретизации отдельных положений федерального законодательства.
Во-первых, это принятие законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и природопользования, призванных регулировать многие общественные отношения, возникающие в рамках осуществления полномочий Российской Федерации в области охраны окружающей среды и природопользования, переданных для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, а также осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствующей сфере общественных отношений.
Во-вторых, принятие законов и иных нормативных правовых актов в сфере охраны окружающей среды и природопользования в силу прямого указания на это федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации.