Последние несколько дней инфополе бомбит на фоне критики Президентом экономического блока системы государственного управления. У нас в стране этот блок наиболее либеральный, возможно оттого он столь нелюбим на всех уровнях — от рядовых граждан до олигархов. Потому что с точки зрения обывателя, экономика у нас не сильно отличается от футбола: любая победа — заслуга форварда, любое поражение — вина вратаря. Экономический блок у нас — это вратарь системы госуправления.
Есть и другая метафора, которая мне ближе ввиду того, что в базе я — инженер-механик по специальности «Механизация сельскохозяйственных и мелиоративных работ». Если мы представим систему управления как машину (коей она безусловно и является), то поймём, что в зависимости от задачи, машина эта может быть устроена совершенно разным образом.
Если нужно осваивать территорию, осушать болота, вспахивать целину — здесь идеален трактор с гусеничным движителем (для простоты назовём его бульдозером). Такая машина обладает колоссальной проходимостью и тягой. У неё есть парадоксальное свойство: она способна развернуться на месте с нулевым радиусом поворота, вращаясь вокруг своей оси. Однако за это приходится платить. Для точного поворота на ходу, без потери скорости, гусеничная машина практически не приспособлена. Чаще всего водитель вынужден остановиться, развернуться на месте и только потом продолжить движение. Исключение — танк с бортовыми фрикционами, но он работает в боевой логике, где допустимы резкие рывки и износ. Наша система — не танк, она осваивает и поддерживает, она должна быть износостойкой и жизнеспособной на дальнем горизонте развития.
У бульдозера нет акселератора в привычном смысле. Он движется на выбранной передаче с постоянной скоростью, а педаль газа лишь увеличивает мощность на преодоление сопротивления. Именно это мы наблюдаем, когда экономическому блоку дают команду «ускорить рост». Вместо ускорения — наращивание усилий при том же результате.
Для маневренного развития больше подходит колёсная машина с выделенной системой управления. В ней подсистемы абстрагированы друг от друга — одна часть отвечает за движение, другая — за маневренность. Руль и акселератор дают мгновенную обратную связь. Это разделение — контур движения и контур манёвра — ключевое. В применении к государству это разделение на контур управления состоянием и контур управления развитием.
Исторически наша система госуправления выстроена как бульдозер. Когда нужно сменить курс или придать ускорение, машина приостанавливается, затем медленно разворачивается на месте, включает передачу, начинает движение в заданном направлении. Пока это всё происходит, контекст может полностью поменяться, но бульдозер на то и бульдозер — ему не нужна дорога, достаточно направления.
Такой стиль хорош в режиме освоения, но не в режиме опережающего развития. Вспомним 1990‑е, когда страна попыталась резко перейти на колёсную логику. Результатом стала потеря управления. Затем в 2000‑е система вернулась к гусеницам, но с элементами колёсной символики — институтами развития. Этот «руль» получился отделённым от движителя, в результате чего он крутится в одну сторону, а машина едет в другую.
Здесь нет вины чиновников, абсолютное большинство из них — прекрасные профессионалы, работающие с высокой самоотдачей. Но все мы заложники архитектуры. Конструкция бульдозера такова, что в определённых ситуациях давить на газ бессмысленно — машина будет зарываться в грунт или вращаться на месте, не производя полезного действия. Так и в системе управления — без выделенного контура развития усиление исполнительской дисциплины часто приводит не к росту, а к перегреву системы.
Для кардинального роста эффективности требуется не замена элементов, а смена парадигмы. Контур управления развитием должен быть выведен за рамки контура управления состоянием. У меня есть образ «правительства в правительстве»: каждое министерство состояния дублируется министерством развития. У них разные КПЭ, бюджеты, горизонты планирования. Это и есть второй контур управления.
Министерство состояния живёт в ритме бюджетного цикла, отчётного периода, исполнения поручений. Его главная добродетель — предсказуемость. Оно отвечает за то, чтобы больницы не закрывались, пенсии приходили вовремя, налоги собирались, а дороги содержались в нормативе. Это работа на поддержание гомеостаза, и для неё нужны люди с высоким уровнем дисциплины и терпимостью к рутине.
Министерство развития, напротив, должно жить в ритме экспериментов, венчурных проектов, пилотных режимов. Его добродетель — способность к обучению на ошибках и быстрой перенастройке. Оно отвечает за то, чтобы через три года появились новые отрасли, исчезли устаревшие регуляции, возникли технологические рынки, которых вчера не существовало. У такого министерства бюджет не жёстко подушный, а проектный, с возможностью переброски средств между направлениями без полугодовых согласований. Его КПЭ измеряют не количество выданных справок, а долю успешных экспериментов и скорость, с которой неудачные проекты закрываются.
Второй контур не может быть просто отделом внутри первого. Он должен иметь собственный центр принятия решений, например, вице-премьера по развитию, который не подчиняется премьеру по вопросам текущего состояния. Аппарат такого министерства развития формируется из людей с другим профилем: не из классических госслужащих с опытом исполнения поручений, а из проектных менеджеров, бывших предпринимателей, инженеров, программистов, которые приходят на два-три года под конкретную задачу и потом уходят. Им не нужны валидация в «кадровом резерве» и пожизненная пенсия — им нужен мандат на изменения.
Стыковка двух контуров происходит на уровне коалиции. Есть зоны, где развитие будет требовать временного ухудшения состояния критических систем. Например, внедрение новой системы скорой помощи может на три месяца снизить её доступность, пока врачи переучиваются. В старой логике Минздрав фактически проигнорировал бы этот негативный эффект, признав его необходимым.
В новой логике контур состояния будет сопротивляться — его КПЭ упадут, и он не даст «инноваторам» понизить уровень качества критической системы, им придётся искать более безопасные пути внедрения. Но в некритичных случаях контур развития должен иметь право вето на КПЭ контура состояния на период эксперимента, а контур состояния — право откатить решение, если через полгода улучшений не наступило.
Это не подчинение, а сбалансированный управляемый конфликт, оформленный в процедуру. Именно такого рода институциональный дизайн нам необходим сегодня. Сейчас этот функционал фактически зарыт в недрах Минэкономразвития. Оно стало своего рода складом проектов, куда отправляют то, что не хотят брать другие. Но Минэкономразвития включено в «правительство состояния» и вынуждено работать в его логике, где главное — стабильность и исполнение планов, а не прорыв. Получается, что орган, отвечающий за развитие, зажат в рамки механизма, отвечающего за состояние.
Институты развития обеспечены ресурсами. Однако они обвязаны собственными КПЭ, которые измеряют их собственную активность, а не конечный результат. И это не потому, что они плохо управляются, просто они не связаны с правительством-движителем единой механикой ввиду разной их природы. Кроме того, зачастую учредителями, а иногда и распорядителями институтов выступают те же министерства состояния. Такие институты развития превращаются в элемент системы, которую призваны изменить.
Выводы
Государственная машина в нынешнем виде — идеальный бульдозер для медленного движения по бездорожью. Она прекрасно мобилизуется, превращаясь в танк на коротком горизонте развития, но в мирной логике любой поворот на ходу требует замедления. Для маневренного опережающего развития эта конструкция непригодна. Искать виноватых в лице «либерального экономического блока» бессмысленно — это вопрос конструкции, а не персоналий.
Главный конфликт лежит не в плоскости противостояния либералов и государственников, а в столкновении двух управленческих логик: поддержания состояния и развития. Они встроены в один контур и постоянно блокируют друг друга. Развитие душится стабильностью, стабильность подрывается отсутствием развития.
Без институционального разделения этих контуров любые попытки нажать ускориться будут лишь зарывать машину в грунт или заставлять её крутиться на месте. Второй контур Правительства — уже не техническая, а стратегическая необходимость.