Расширение НАТО на восток, ПРО у границ России, вмешательство во внутренние и внешние дела РФ — это не случайность. Это программа Белого дома.
Ответы на многие вопросы по новейшей истории России лежат прямо здесь.
Документы из личного архива Генри Киссинджера.
Доклад Никсон центра, февраль 2001 года.
В этой публикации — только несколько самых сочных кусков. На самом деле их намного больше. Если тема зацепит и захотите продолжения — пишите в комментариях. Я не политик, не дипломат и даже не диванный эксперт. Поэтому своё мнение оставлю при себе. А вот ваше — очень хочу услышать. Не стесняйтесь.
Предисловие
Отношения Америки с посткоммунистической Россией представляют собой особый интеллектуальный вызов. После того как великое идеологическое и моральное противостояние с Советским Союзом завершилось — и столь успешно, — многие американцы склонны были предполагать, что Россия, во-первых, легко эволюционирует в демократию, а во-вторых, станет естественным другом Соединённых Штатов. Вместо этого американо-российские отношения вернулись к тому, что на самом деле более нормально в истории, а именно к отношениям между двумя великими державами, национальные интересы которых иногда совпадают, а иногда нет, даже если между ними нет горьких конфликтов.
Управлять этими отношениями в ближайшие годы должно быть возможно и превратить их в позитивный вклад в международный порядок. Это требует от Соединённых Штатов ясного понимания собственных приоритетов — сосредоточенного меньше на личностях и больше на действиях России, меньше на внутренней политике, на которую мы не можем повлиять, и больше на внешней политике России, которая влияет на нас.
Таков вклад доклада Никсоновского центра о России. Его рекомендации, как и его тон, конструктивны, даже будучи трезвыми и реалистичными. Он предлагает отличный сжатый анализ недавних проблем в отношениях, а также ценные предложения.
Генри А. Киссинджер
Почётный председатель Никсон центра
ВСТУПИТЕЛЬНОЕ СЛОВО
Данный доклад представляет собой совместную работу членов Совета директоров и сотрудников Никсоновского центра, направленную на определение новой американской политической повестки в отношении России, призванной как обеспечить решительный разрыв с провалившимися политиками, так и сфокусировать внимание США на меняющихся приоритетах в наших отношениях с Москвой. «…»
Разумеется, поскольку доклад является продуктом коллективных усилий, каждый из советников и участников не обязательно согласен с каждым словом текста.
Президент Никсон центра Dimitri K. Simes
РЕЗЮМЕ ДЛЯ РУКОВОДСТВА (EXECUTIVE SUMMARY)
Тревожная внутренняя эволюция России, а также изменения в международной системе сделали недавнюю повестку Америки в отношении России всё более устаревшей. Определение новой повестки для американо-российских отношений требует более чёткого определения интересов и приоритетов США. Неспособность администрации Клинтона сделать это привела к провалу и разочарованию. Мы определяем четыре американских приоритета:
- не допустить, чтобы Россия превратилась в силу, которая систематически мешает США и международной стабильности («спойлер» в оригинале);
- ограничить роль России в распространении оружия массового уничтожения и других чувствительных технологий;
- препятствовать попыткам России дестабилизировать регионы, где затронуты жизненно важные интересы США;
- построить с Россией отношения на основе взаимных интересов, которые дадут России стимул к сотрудничеству, лучше послужат как американским, так и общим интересам, а также помогут России видеть себя частью Запада.
- В дополнение к более ясному пониманию приоритетов США нам нужен принципиально иной политический подход, который должен:
- избегать попыток micromanage (то есть детально контролировать и вмешиваться) во внутреннюю политику России;
- стремиться понимать законные интересы России и уважать их, когда они не противоречат жизненно важным интересам или принципам США;
- относиться к России как к «нормальной стране», чья роль в международной системе зависит от её собственного прогресса и поведения, а не от её статуса бывшей сверхдержавы;
- стремиться восстановить межпартийный консенсус (согласие между республиканцами и демократами) внутри США по политике в отношении России.
На этой основе данный доклад даёт восемь рекомендаций для новой американской повестки в отношениях с Россией. Они подробно изложены под следующими заголовками:
- Предотвращение превращения России в «спойлера»: российско-китайские отношения — Одна из главных приоритетных задач администрации Буша — избегать (когда это возможно) действий, которые толкают Россию к сближению с Китаем или иным образом способствуют участию России в группе государств, стремящихся ограничить мощь США.
- Распространение оружия: в чём реальные опасности? — США должны реагировать на распространение оружия из России очень жёстко, но при этом разборчиво. Нужно быть суровыми в отношении конкретных угроз США или региональной стабильности, но менее обеспокоенными другими видами распространения, такими как продажи старых обычных вооружений.
- Контроль над вооружениями, национальная ПРО и Договор по ПРО — в той мере, в какой у США есть технологии, деньги и внутренняя политическая воля, они должны быть готовы развернуть национальную систему противоракетной обороны независимо от мнения России. В конечном счёте сделка с Россией по Договору по ПРО желательна, но не строго необходима; то же самое верно и для дальнейших соглашений о сокращении вооружений, которые можно заменить параллельными односторонними сокращениями после соответствующего пересмотра потребностей США.
- Расширение НАТО — принимая во внимание предпочтения России и стремления потенциальных членов, США должны принимать решения о расширении на основе того, что лучше для НАТО. И России, и потенциальным членам следует сообщить, что провокационное поведение подорвёт их соответствующие цели.
- Каспийский бассейн — США должны позволить коммерческим предприятиям взять на себя инициативу в определении маршрутов нефте- и газопроводов в регионе. В более широком смысле Америка должна принять двухуровневую политику: признавать законные интересы России, одновременно сдерживая её экспансионистское поведение, и поддерживать дружественные отношения с другими постсоветскими государствами, не обещая поддержки, которую мы вряд ли сможем предоставить.
- Российская экономика — поскольку одобрение МВФ экономических планов России требуется для того, чтобы Парижский клуб начал переговоры о реструктуризации $48 млрд советского долга, США не должны препятствовать резервному кредиту. Однако Россия должна понимать, что не привлечёт значительных иностранных инвестиций, если не будет выполнять свои финансовые обязательства и не проведёт реальные реформы.
- Программы двусторонней помощи — США должны пересмотреть все программы помощи, включая запрос мнения российской стороны, чтобы решить, какие программы быстро прекратить, а какие сокращать медленнее. Хотя большинство программ Нанна — Лугара следует продолжать, укрепление российского государства означает, что от Москвы следует ожидать постепенного принятия на себя всё большей ответственности за безопасность своих ядерных материалов.
- Более широкий диалог — в то время как администрация Клинтона фокусировалась на отношениях с российским правительством (и избранными фигурами внутри него), политика США должна стремиться к существенно более широкому диалогу с российским обществом, оппозиционными политическими группами и другими. В то же время не следует питать иллюзий — особенно учитывая очевидную природу путинского режима, — что этот подход позволит нам обойти правительство или оказать на него значительное давление.
ЧТО СЛЕДУЕТ РАСФОРМИРОВАТЬ?
ПОВЕСТКА ДНЯ ПОЛИТИКИ В ОТНОШЕНИИ РОССИИ ДЛЯ НОВОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
ВЫХОД ЗА ПРЕДЕЛЫ «ПЕРЕХОДНОЙ ПОВЕСТКИ»
(MOVING BEYOND THE TRANSITION AGENDA)
Когда Советский Союз распался, Соединённые Штаты были вынуждены переопределить весь комплекс своей политики в отношении России. «…»
Сегодня, однако, становится всё более ясно, что переходный период России подходит к концу. Хотя Россия не оправдала оптимистичных надежд — она не является демократической, прозападной или удовлетворённой международным статус-кво — она также не оправдала апокалиптических страхов о возврате к коммунизму, насильственном распаде или анархическом распространении оружия массового уничтожения. «…»
Несмотря на прогнозы о растущей незначительности России, конструктивные отношения с Москвой остаются важными для продвижения значительных, хотя иногда и противоречивых, интересов США, включая:
- предотвращение возникновения любой коалиции государств, направленной на ограничение способности Америки осуществлять международное лидерство или осуществлять даже ограниченную локальную, региональную или глобальную гегемонию;
- ограничение распространения оружия массового уничтожения, ракет и других чувствительных военных технологий;
- поддержание стабильности в Европе и Азии;
- эффективное использование Организации Объединённых Наций и других международных организаций для продвижения крупных международных целей Америки;
- обеспечение безопасного доступа к энергии из Персидского залива и Каспийского бассейна;
- борьба с международным терроризмом;
- обеспечение того, чтобы Россия выступала с позитивными инициативами в международных делах; и
- содействие политическим и экономическим реформам в России с целью облегчить её интеграцию в глобальную экономику и создание внутренних сдержек и противовесов, ограничивающих агрессивное международное поведение.
Даже сейчас Россия способна налагать значительные издержки на США в этих областях.
КАКОВЫ АМЕРИКАНСКИЕ ИНТЕРЕСЫ И ПРИОРИТЕТЫ?
Хотя администрация Клинтона правильно определила многие из этих разнообразных интересов, она часто казалась слепой к компромиссам между ними. Возможно, это наиболее ярко проявилось в решении администрации настаивать на авиаударах НАТО по Югославии именно в тот момент, когда происходило формальное (и относительно бесконфликтное) расширение альянса на восток. Эта комбинация событий подтвердила Москве, что неоднократные заверения Америки о сохранении НАТО оборонительного характера были неискренними.
Неспособность определить приоритеты также привела к постоянному давлению на Россию со стороны высокопоставленных чиновников администрации по целому ряду американских предпочтений — от состава российского правительства до налоговой политики, религиозной свободы, Чечни, Ирана и Ирака — несмотря на декларируемую администрацией политику вовлечения (engagement). Даже президент и государственный секретарь, казалось, придерживались этого менторского подхода «списка требований» во время встреч на высшем уровне. Поскольку сам Вашингтон не понимал, что наиболее важно для США, не должно было быть удивительным, что Москва часто не могла определить, насколько серьёзно Соединённые Штаты добиваются того или иного вопроса. Правительство США растратило значительную долю своего ограниченного политического капитала с руководством России на менее важные вопросы. Принимая во внимание ограниченность американского рычага воздействия (leverage) vis-à-vis России, администрация Буша должна быть осторожна в том, как и когда она использует своё влияние. «…»
Вместо этого данный доклад определяет четыре новых приоритета:
- Выстроить отношения с Россией, включая использование позитивных и негативных стимулов, чтобы не допустить превращения России в спойлера (spoiler), использующего свои связи с такими крупными государствами, как Китай, Индия и Иран, а также бывшими советскими союзниками, такими как Ирак и Северная Корея, равно как и своё право вето в Совете Безопасности ООН.
- Ограничить распространение оружия массового уничтожения или других чувствительных технологий из России и защитить американцев от последствий того распространения, которое всё же может произойти, с помощью систем противоракетной обороны (ballistic missile defenses) или иных средств.
- Препятствовать тому, чтобы Россия способствовала нестабильности в Европе, Азии, на Ближнем Востоке и в Каспийском бассейне, которая могла бы серьёзно угрожать жизненно важным интересам Америки.
- Построить с Россией двусторонние отношения на основе интересов, которые дали бы России заинтересованность в сотрудничестве, позволили бы США работать с Москвой для продвижения как взаимных, так и сугубо американских интересов, а также поощряли бы Россию видеть себя частью Запада.
МЕНЬШЕ ЛЕЗТЬ ВО ВНУТРЕННЮЮ ПОЛИТИКУ РОССИИ
«…»
Если США уберутся из российской внутренней политики, это поможет избавиться от притворства насчёт «прогресса» российской трансформации и от желания романтизировать тех, кто случился у власти. Команда Клинтона так сильно поддерживала Ельцина и его союзников — почти не глядя на то, что они творят, — что часто ставила политическое выживание российского режима выше демократии, настоящих реформ и даже правды. Это было видно по тому, как администрация радостно встретила танковую атаку Ельцина на Верховный Совет в октябре 1993 года, кровавую войну в Чечне в 1994–1996 годах, сомнительную приватизацию «залоги в обмен на акции» в 1995 году и откровенно недемократические методы Ельцина в предвыборной кампании 1996 года. Несмотря на всё это, администрация Клинтона продолжала поддерживать Бориса Ельцина — в речах, через двусторонние программы и жёстко давя на МВФ, другие международные финансовые институты и союзников Америки.
Внутри России поддержка Америкой глубоко непопулярного Ельцина и его политических и деловых приятелей дискредитировала сами Соединённые Штаты и породила вопросы об их мотивах. Русские задавались вопросом: «Почему Вашингтон так открыто поддерживает лидеров, которые управляли развалом нашей страны?» Другие аспекты политики Клинтона — военная интервенция НАТО на Балканах и попытки США уменьшить роль России в транспортировке нефти и газа с Каспия — укрепили многих во мнении, что вопреки американским заверениям США хотят оставить Россию слабой. Фактически 81% участников опроса 2000 года, спонсированного Госдепартаментом в России, согласились с утверждением, что США пользуются слабостью России, чтобы она оставалась «второсортной державой». Многие считают, что Вашингтон по сути покупал коррумпированную ближнюю обслугу российского президента деньгами МВФ — за символические уступки и дешёвые похвалы. Русские видят в этих отношениях то, что их лишают настоящей роли в мире — даже на собственной периферии.
НЕ ДОПУСТИТЬ, ЧТОБЫ РОССИЯ СТАЛА СПОЙЛЕРОМ:
РОССИЙСКО-КИТАЙСКИЕ ОТНОШЕНИЯ
Избегать ненужных действий, которые толкают Россию к сближению с Китаем или иным образом способствуют участию России в группе государств, стремящихся ограничить мощь США, — это должно быть среди главных приоритетов администрации Буша. Жизненно важные интересы Америки могут быть серьёзно подорваны даже временной, ситуативной коалицией таких недовольных государств.
Существуют объективные пределы для российско-китайского сотрудничества, включая глубокое наследие взаимного недоверия. К тому же обе страны прагматично осознают, что США важнее для каждой из них, чем они друг для друга. Для Америки важно сделать так, чтобы этот расчёт сохранился.
В той мере, в какой страх России и Китая перед американской «гегемонией» является фактором их нынешнего сотрудничества, это ещё один повод для США действовать осторожно в области гуманитарных интервенций, когда на карту не поставлены ни жизненно важные интересы Америки, ни её фундаментальные ценности (такие как предотвращение геноцида).
Кроме того, передача Россией Китаю современных вооружений и военных технологий должна быть поднята выше в списке американских претензий к России — как и поток российских специалистов в Китай. Это важно не только потому, что они помогают Китаю развивать потенциал, направленный против американской военной мощи в Азиатско-Тихоокеанском регионе, но и потому, что они могут способствовать дальнейшему распространению оружия уже из самого Китая. В более общем плане, выстраивая американские отношения с Китаем, США должны быть осторожны и не проводить политику, которая может невольно подтолкнуть Пекин к ещё большей зависимости от российского военного оборудования и технологий.
Наконец, в целом, хотя и обращая внимание на последствия российско-китайского сотрудничества, США не должны демонстрировать, что придают ему тот стратегический вес, который Москва и Пекин хотели бы ему придать. Слишком заметная обеспокоенность Америки российско-китайским сближением может лишь ещё больше соблазнить стороны преувеличивать своё влияние.
РАСПРОСТРАНЕНИЕ ОРУЖИЯ: В ЧЁМ РЕАЛЬНАЯ ОПАСНОСТЬ?
«…»
Передача Россией вооружений или технологий, создаёт реальную угрозу жизненно важным интересам США, должна быть «точкой невозврата» в отношениях.
У США есть больше рычагов воздействия, чем они использовали, чтобы заставить Россию прекратить помощь иранским ракетной и ядерной программам — особенно учитывая заинтересованность России в сотрудничестве с американскими компаниями по ряду важных и потенциально прибыльных технологических проектов. Москва должна понять, что любые ограничения, применяемые к американским технологиям, возможно, придётся вводить повсеместно, а не только против подозреваемых нарушителей. Разумеется, любые вводимые ограничения должны быть согласованы с союзниками США, чтобы они были эффективными и не ставили американские фирмы в невыгодное конкурентное положение. Наконец, России следует недвусмысленно заявить, что продолжающаяся поддержка российскими структурами иранской ракетной программы не только приближает день, когда Иран сможет развернуть ракеты дальнего действия, но и придаёт ещё большую актуальность национальной системе противоракетной обороны (НПРО) США.
КОНТРОЛЬ НАД ВООРУЖЕНИЯМИ, НАЦИОНАЛЬНАЯ ПРОТИВОРАКЕТНАЯ ОБОРОНА (НПРО) И ДОГОВОР ПО ПРО
«…»
И Ричард Никсон, и Генри Киссинджер — архитекторы Договора по ПРО — прямо заявляли в 1990-е годы, что Договор выполнил своё предназначение и не должен стоять на пути защиты жизненно важных интересов США теперь, когда холодная война осталась позади. Подобным образом Россия должна понимать, что попытки развернуть «мирное наступление» в Европе или подстрекать Китай контрпродуктивны. Для США сделка с Россией по развёртыванию НПРО желательна, но не строго необходима; США не должны повторять ошибку расширения НАТО, пытаясь получить российское одобрение того, что воспринимается как противоречащее российским интересам. Требуется лишь российское согласие (acquiescence).
«…»
Переговоры с русскими могли бы быть полезными, чтобы попытаться вернуть их к соглашению об ограниченной НПРО, которого президенты Буш и Ельцин достигли в 1992 году (быстро похороненному администрацией Клинтона). Недавние инициативы президента Путина по противоракетной обороне театра военных действий (ПРО ТВД) для Европы и Азии, хотя и сомнительные по намерениям, могли бы быть использованы для того, чтобы выторговать для США больше свободы действий в отношении ПРО ТВД. В обмен на большую свободу для НПРО и ПРО ТВД русские могут согласиться на «платёж» в виде более глубоких сокращений наступательных вооружений; это хороший подход, если только потолок не будет снижен настолько, что создаст стимул для Китая к расширению своих собственных наступательных сил.
РАСШИРЕНИЕ НАТО
Вашингтон должен не дать Москве ощущения, что у неё есть право вето на расширение НАТО или что предыдущее сопротивление России расширению успешно запугало НАТО. Наоборот, США должны разъяснить, что грубое поведение России только ускорит график приёма любых новых потенциальных членов. США должны одновременно донести до потенциальных членов, таких как страны Балтии и Украина, что провокационное поведение по отношению к России или русским этническим меньшинствам только осложнит их надежды на членство.
В конечном счёте, принимая во внимание предпочтения России и стремления потенциальных членов, США должны принимать решения о расширении на основе того, что лучше для НАТО. Таким образом, по мере того как НАТО готовится к своему саммиту 2002 года — на котором союзники обязались принять решение о дальнейшем расширении, — мы должны учитывать не только внутренний прогресс, которого страны-кандидаты достигнут или не достигнут к этой дате, но и наше видение стратегических целей НАТО. НАТО — это не просто дружеский клуб демократий; это военный альянс для стратегических целей.
В Северо-Восточной Европе стратегическая проблема заключается в защите стран Балтии от российского давления. Это ситуация, которую НАТО не может игнорировать без риска для себя, и членство в НАТО должно быть реальным вариантом. Но в качестве промежуточного шага, который можно было бы рассмотреть (не закрывая дверь для — возможного членства в будущем), — это декларативное заявление о заинтересованности НАТО в независимости стран Балтии, по образцу «Хартии» НАТО с Украиной — без обязательств по статье V, но всё же как зонтик безопасности. Развёртывание российского ядерного оружия в Калининграде, если оно подтвердится, — ещё одна проблема; она повлияет не только на безопасность Балтии, но и на соглашения по ограничению вооружений в Европе, включая предпосылки тех заверений, которые были даны НАТО во время его расширения.
В Юго-Восточной Европе стратегическая проблема — это не Россия, а общая стабильность. Прежде чем расширять НАТО в этот регион, НАТО должно быть уверено в своей стратегии, в тех военных обязательствах, которые оно готово взять на себя, и в том, как членство в НАТО будет способствовать достижению его стратегических целей.
Наконец, новая администрация должна пересмотреть отношения между Россией и НАТО, установленные Основополагающим актом 1997 года. Присущая двусмысленность формулировки администрации Клинтона о российском участии в обсуждениях альянса — «голос есть, вето нет» (voice but no veto), — которую каждая сторона предсказуемо интерпретировала наиболее удобным для себя образом, существенно способствовала российскому возмущению кампанией в Косово. Сотрудничество между НАТО и Россией желательно, но оно должно происходить на основе, менее склонной к недопониманию.
«What Is to Be Undone? A Russia Policy Agenda for the New Administration»
The Nixon Center, Washington, D.C., February 2001. Foreword by Henry A. Kissinger.
Доклад Никсон центра (The Nixon Center), февраль 2001, Вашингтон.
Над статьей работали:
Исторический Адресный Справочник: Статья, источники, оформление;
#DeepSeek: Перевод.
И в заключение:
Приглашаю всех присоединиться к нашим группам ВКонтакте и Телеграмм
Отблагодарить нас можно на нашем Бусти по ссылке (тут).
Всем спасибо за внимание,
С уважением,
Исторический Адресный Справочник
Глоссарий:
Nunn-Lugar (Программа Нанна — Лугара) Что это?
Официальное название — «Программа совместного уменьшения угрозы» (Cooperative Threat Reduction, CTR). Законодательно оформлена в 1992 году (инициаторы — сенаторы Сэм Нанн (демократ) и Ричард Лугар (республиканец)).
Зачем создавалась: После распада СССР ядерное оружие оказалось на территории четырёх государств (Россия, Украина, Беларусь, Казахстан). США опасались «расползания» ядерных материалов (утечки к террористам или «странам-изгоям»).
«Loose nukes» — «бесхозные ядерные боеголовки» (ядерные материалы, оказавшиеся на территории бывшего СССР без надёжной охраны после распада).
Engineering / to engineer — «конструирование» / «конструировать» (в значении попыток сознательно формировать и направлять внутреннее развитие России извне).
Leverage — «рычаг воздействия» (способность оказывать давление на другую страну с помощью экономических, политических или военных инструментов).
Engagement — «вовлечение» (политика взаимодействия с Россией, в отличие от изоляции или конфронтации).
Spoiler — «спойлер» (игрок, который не может выиграть сам, но намеренно мешает другим достичь своих целей).
Vis-à-vis — «по отношению к» (в контексте сравнения или соотношения позиций).
Deal breaker — «точка невозврата» в отношениях; условие, при котором дальнейшее сотрудничество становится невозможным.
Dual-use technology — технологии двойного назначения (могут использоваться как в гражданских, так и в военных целях).
NMD (National Missile Defense) — национальная противоракетная оборона (НПРО).
TMD (Theater Missile Defense) — противоракетная оборона театра военных действий (ПРО ТВД).
ABM Treaty — Договор по ПРО (1972 года между СССР и США).