Они действительно все одинаковые
Начнём с неудобного факта: если открыть бюджеты двадцати малых городов России, они будут выглядеть как копии одного документа с разными числами в ячейках. Это не метафора. Анализ городских бюджетов 2019–2023 годов показал: расходы городских бюджетов «преимущественно концентрируются в сферах образования и ЖКХ» вне зависимости от размера города, его специализации, географии и экономической базы.
Расходы на образование занимают от 35 до 50% всех расходов малых и средних городов. ЖКХ и дорожные фонды добирают ещё 20–35%. «Общегосударственные вопросы» — содержание аппарата управления — ещё 5–12%. В итоге три статьи поглощают 75–85% всего бюджета, оставляя на культуру, спорт, экономическое развитие — инструменты конкурентной политики — считанные проценты.
Для конкретики: в Воронеже в 2024 году на образование уходит 21 950 руб. на жителя, на ЖКХ — 6 410 руб., на дороги — 8 100 руб. В среднем по городам ЦФО расходы на одного жителя составляют 54 670 рублей. Разрыв между городами сопоставимого размера — колоссальный: Тула тратит в два раза больше, чем Тверь, при сопоставимом населении. Причина этого разрыва — не качество управления, а доступ к федеральным и региональным трансфертам.
Главная истина о городских деньгах: их не существует
Трансферты (субсидии, субвенции, дотации) составляют около двух третей совокупных доходов местных бюджетов России. Собственные налоговые и неналоговые доходы — лишь около одной трети. Причём даже из этой трети основу составляет НДФЛ — 60–70% в большинстве городских бюджетов. Местная администрация не управляет этим налогом: он зачисляется по месту регистрации работодателя, а не по месту жительства работника. Собственные инструменты пополнения бюджета — земельный налог, налог на имущество физических лиц, патентный режим — дают в совокупности 3–12% доходов.
Это означает следующее: типичный малый город не является финансово независимым хозяйствующим субъектом. Он является исполнителем делегированных полномочий с ограниченным набором местных инструментов влияния. Администрация реально распоряжается структурой расходов в рамках переданных полномочий, объёмом собственных доходов (работа с малым бизнесом, аренда муниципального имущества), качеством заявок на участие в федеральных программах и «расходами развития» — немногочисленной статьёй для стратегических инициатив.
Анатомия типичного бюджета: куда деньги утекают без следа
Образование (дошкольное + общее) - 35–50%
Дорожный фонд- 10–20%
ЖКХ и благоустройство- 10–15%
Общегосударственные вопросы- 5–12%
Культура и спорт - 3–7%
Экономическое развитие - 1–4%
Социальная политика - 2–5%
Парадокс: именно те статьи, которые непосредственно влияют на конкурентоспособность города — культура, спорт, экономическое развитие — занимают наименьшую долю и при этом в наибольшей степени управляемы. А те, которые поглощают наибольший объём средств — образование, трансфертозависимые расходы — управляемы в наименьшей степени.
Где живёт скрытый ресурс
1. Неэффективно используемые муниципальные активы
В большинстве малых городов имеется значительный фонд муниципальной собственности: здания, земельные участки, нежилые помещения — часть из которых либо не используется, либо сдаётся в аренду по льготным ставкам без стратегической логики. Активизация неналоговых доходов от управления имуществом — прямой инструмент роста собственных доходов, не требующий изменений федерального законодательства.
2. Свобода в перераспределении «расходов развития»
Даже при скованном бюджете 3–5% «свободных» расходов для города с бюджетом 500 млн рублей — это 15–25 млн рублей в год. Достаточно для запуска одного хорошо спроектированного пилотного проекта, который можно измерить, оценить и масштабировать. Вопрос не в том, есть ли деньги. Вопрос в том, существует ли методология принятия решений — по принципу «что освоить» или «что изменить в жизни конкретного сегмента жителей».
3. Качество заявок на программное финансирование
Федеральный конкурс лучших проектов создания комфортной городской среды за десять лет реализовал около 100 тысяч проектов. 17 миллионов человек участвовали в голосовании. Этот ресурс внебюджетного финансирования доступен тем, кто умеет формулировать продуктовую гипотезу: «если мы создадим это пространство, вот что изменится в поведении вот этого сегмента жителей, и вот как мы это измерим». Города, которые выигрывают гранты системно, не те, у кого лучше рисуют концепции, — те, у кого есть чёткое понимание пользователя.
Почему структура бюджета воспроизводит сама себя
Бюджет малого города одинаков везде не потому, что чиновники одинаково плохо думают. А потому что система стимулов оптимизирует именно такую структуру. Администрация, недофинансированная по всем основным статьям, направляет доступные ресурсы на минимизацию рисков — то есть на текущее содержание обязательных сервисов. Вложить 2 млн рублей в пилотный проект привлечения молодых специалистов — это риск. Потратить 2 млн на ямочный ремонт — это исполнение функции.
Основной KPI для муниципальной администрации — процент исполнения запланированных расходов. Не «сколько новых рабочих мест создано», не «как изменился отток молодёжи» — а «какой процент выделенных средств был израсходован к 31 декабря». Эта метрика оптимизирует освоение, а не эффект.
Один малый шаг, который докажет всё
Принцип выбора пилота
Пилот должен удовлетворять четырём критериям: конкретный сегмент пользователей (не «жители в целом», а «молодые семьи с детьми до 5 лет» или «малые предприниматели в торговле»); конкретная работа (Jobs to Be Done) — какую задачу этот сегмент сейчас не может решить с помощью городского продукта; измеримая метрика изменения — не «улучшится ситуация», а «за 6 месяцев число зарегистрированных ИП вырастет на X%»; минимальный бюджет — от 500 тыс. до 3 млн рублей.
Пример пилота: «Первые 90 дней предпринимателя»
Один сотрудник администрации проводит индивидуальные консультации для каждого нового ИП в городе: регистрация, налоговый режим, первая отчётность. Бюджет: 700–900 тыс. рублей в год. Метрика: число ИП, переживших первый год работы (survival rate). Если survival rate вырастает с типичных 40–50% до 65–70% — пилот доказан. Его можно масштабировать, описать кейс, подать заявку на региональное финансирование тиражирования.
Пример пилота: «Комфорт двора как продукт»
Взять один двор или квартал, провести исследование потребностей жителей (15–20 интервью и онлайн-опрос), спроектировать преобразование вместе с жителями, реализовать, замерить через 6 месяцев — уровень вандализма, частоту использования пространства, индекс удовлетворённости. Результат — не только красивый двор, но задокументированная методология получения обратной связи от горожан, которую затем можно применять к любому городскому проекту.
Что нужно изменить в структуре бюджета: пошаговая логика
1. Выделить «бюджет экспериментов». Зафиксировать строку с конкретным назначением: «пилотные проекты городского развития». Объём — 1–3% от расходов. Критерий: конкретная проблема сегмента жителей, измеримая метрика, срок проверки гипотезы не более 12 месяцев.
2. Переосмыслить строку «Общегосударственные вопросы». Часть административных расходов перераспределить в пользу функций, работающих напрямую с «пользователем»: кейс-менеджеры для предпринимателей, специалисты по работе с сообществами, аналитик городских данных.
3. Внедрить метрики результата в статьи ЖКХ и благоустройства. Каждый расход на благоустройство свыше 1 млн рублей должен сопровождаться предварительной гипотезой и постпроектной оценкой. Не «установлено X скамеек», а «зафиксировано Y посещений пространства в день через 3 месяца».
4. Создать «доходную повестку». Вопрос: что нужно сделать, чтобы в следующем году НДФЛ вырос на 5%? Это вопрос о создании 200–300 новых рабочих мест в формальном секторе. Какой пилотный проект мы запустим сегодня, чтобы это произошло?
─────────────────────────────────────
Одинаковость бюджетов — это следствие отсутствия дифференцированных стратегий, а не причина проблем развития. Если у города нет ответа на вопрос «чем мы отличаемся от соседей и для кого мы это делаем» — бюджет будет воспроизводить шаблон «образование + ЖКХ + содержание аппарата» снова и снова. Продуктовый подход меняет вопрос, с которого начинается бюджетный цикл: «какое изменение в жизни какого сегмента наших жителей мы хотим зафиксировать через год — и какой минимальный бюджет нужен для проверки этой гипотезы?»
Малый шаг — это один честно сформулированный пилот, одна измеримая метрика, и один публично опубликованный отчёт через шесть месяцев: сработало или нет. Именно публичность создаёт необратимость. Это и есть начало продуктовой культуры в городском управлении.