История местного самоуправления Оренбуржья

Введение

Понятие местного самоуправления означает самостоятельность организованной социальной общности в управлении собственными делами в определенной местности. Местное или муниципальное самоуправление — это такая система управления местными делами, которая осуществ­ляется специальными выборными органами, непосредственно пред­ставляющими население той или иной административно-террито­риальной единицы данной страны. Современная концепция местного самоуправления исходит прежде всего из того, что местные сообщества населения представляют собой один из основных элементов демократического режима, а право граждан на участие в управлении общественными делами должно являться составной частью демократических принципов построения современных государств.

Кроме того, принцип местного самоуправления исходит из того, что участие граждан в управлении общественными делами самым непосредственным образом может быть реализовано именно на местном уровне. При этом совершенно очевидно, что существование местных сообществ, облеченных реальными полномочиями, делает возможным обеспечить такое управление, которое было бы наиболее эффективным и максимально приближенным к нуждам населения.

Первоначально эти органы фор­мировались на основе ограниченного избирательного права состо­ятельными гражданами общества при наличии серьезных цензо­вых барьеров (грамотности, образования, оседлости, имуществен­ного ценза). Впоследствии система формирования органов местного самоуправления была демократизирована, эти органы преврати­лись в наиболее массовые и наиболее приближенные к населению.

Значение органов местного самоуправления определяется еще и тем, что в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих органов, поскольку они оказывают решаю­щее влияние на создание в соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения населения, хотя общее направление социально-экономической и политической деятель­ности определяется центральными органами государственной вла­сти и управления. Большое значение имеет и то обстоятельство, что органы местного самоуправления связаны организационным единством, имеют полномочия обладать и распоряжаться опреде­ленной собственностью, заключать сделки, распоряжаться мест­ным бюджетом и т. д. Поэтому в условиях рыночной экономики необходимость широкого самоуправления на местах, как прави­ло, поддерживается и защищается большинством населения лю­бой страны.

В современной России основы законодательства о местном самоуправлении складываются на основе Конституции РФ[1], в частности политические права граждан могут быть выражены как непосредственно (референдум, всенародное голосование), так и через своих представителей (ст.32 п.1 Конституции РФ). «Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме» (ст.32 п.2). «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления» (ст. 33). Избирательное право подразделяется на активное и пассивное. Активным считается право избирать, как указывалось выше возраст гражданина, обладающего таким правом должен быть 18 лет и старше. Пассивным является право быть избранным в орган государственной власти или орган местного самоуправления. Это право реализуется небольшой частью населения, хотя и принадлежит всем. Пассивное избирательное право наступает в разных возрастах - в зависимости от характера того или иного органа государственной власти или органа местного самоуправления. Глава 8 (ст. 130-133) Конституции РФ определяет полномочия местного самоуправления.

История местного самоуправления в Оренбуржье охватывает несколько столетий и отражает ключевые этапы развития российской государственности.

«Местное самоуправление, предполагающее известную децентрали­зацию власти, самостоятельность органов местного самоуправления, стало формироваться в Российской Федерации с начала 90-х гг. с при­нятием союзного (1990 г.), а затем российского (1991 г.) законов о местном самоуправлении. Вместе с тем следует иметь в виду, что идеи местного самоуправления получили свое развитие еще в дореволюци­онной России.

Так, земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель осуществить децентрализацию управления и обес­печить развитие начал местного самоуправления в России.

После 1917 г. в России в основу организации власти на местах был положен принцип единства системы советов как органов государст­венной власти снизу доверху, с жесткой соподчиненностью нижесто­ящих органов вышестоящим. Местное самоуправление (муниципализм) отвергалось как буржуазный принцип организации местной власти, неприемлемый для советского государства, централизованно­го по своей природе. Лишь в конце 80-х гг. поднимается вопрос о не­обходимости реформирования местной советской власти на основе принципов местного самоуправления.

9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах мест­ного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который опре­делил основные направления развития местных органов власти, прин­ципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан. 6 июля 1991 г. в РСФСР был принят Закон «О местном самоуп­равлении в РСФСР», па основе которого начался процесс реформи­рования местных органов власти, формирования системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Таким образом, были сделаны первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал организации управления на местном уровне, нежели те, что были свойственны советской организации власти»[2].

XVIII–XIX века: зарождение городских институтов

Начало организованному местному самоуправлению в Оренбурге положила Оренбургская городская Дума, созданная в 1785 году на основании «Жалованной грамоты городам» императрицы Екатерины II.

Особенности ранней Думы:

являлась постоянно действующим органом;

состояла из 6 депутатов («гласных»), выдвигаемых от различных групп населения;

располагалась сначала в здании на территории нынешнего областного музея изобразительных искусств (переулок Каширина), а после пожара — на улице Правды, 9.

Историческое здание Городской Думы (переулок Каширина, 29), построенное в 1814 году по проекту архитектора М. П. Малахова в стиле классицизма, сегодня является памятником истории и культуры регионального значения.

"Кроме того, 3 октября 1786 г. в Оренбурге был открыт и Пограничный суд по гражданским и уголовным делам, а в самой Киргизской степи - Расправы. 19 марта 1799 г. вместо Экспедиции пограничных дел, Пограничного суда и Расправы была учреждена Оренбургская пограничная комиссия. Она стала своеобразным филиалом центрального внешнеполитического ведомства - Коллегии, а затем Министерства иностранных дел и просуществовала до

1862 г.

В 1796 г. взамен Уфимского наместничества была снова образована Оренбургская губерния в составе 10 уездов, а со следующего года центром ее стал Оренбург. В ведении оренбургского губернатора находилось губернское правление, палата гражданского и уголовного суда, приказ общественного призрения, шесть городнических правлений и десять уездных судов, а также все военные и пограничные дела. В 1802 г. губернским центром вновь стала Уфа, а численность уездов достигла 12. Военный же губернатор находился в Оренбурге. Такое административное деление просуществовало до середины XIX в."[3].

Советский период: Советы и исполнительные комитеты

В сложных условиях иностранной военной интервенции и гражданской войны действовали местные органы советской власти: Советы и исполнительные комитеты. "Согласно Исполнительного Декрета Оренбургского губисполкома от 20 авгус­та 1918 года частная собственность на не­движимость в Оренбурге упразднялась.

Муниципализации подлежали все дома и строения, общая стоимость которых

превышала 10000 рублей (по оценке 1917 года).

Бывшим владельцам отчужденных недвижимостей при их нетрудоспособности или отсутствии источников дохода выдава­лось единовременное пособие в размере до 10 тысяч рублей.

Муниципализированные дома посту­пали в ведение губернского коммунально­го отдела.

В эти же годы выходит инструкция о взимании квартирного налога с граждан, причем определялся он в соответствии с их профессиональной принадлежностью. Вра­чи, учителя, юристы, инженеры, художни­ки и ремесленники должны были платить от 5 до 7 копеек, безработные 1/5 копей­ки, учащиеся — 1/4 копейки за квадрат­ный сажень площади в год. Все домовла­дения делились на 3 разряда. К 1-ому относились квартиры на 1, 2, 3 и т. д. этажах; ко 2-му — в подвалах, полуподва­лах и чердачных помещениях на арендо­ванных местах, за Сенным базаром и Форштадтом. К 3-му — районы Новос­тройки, Красного городка, Маяка, Петрог­рада, Кузнечных рядов и Зауральной рощи. Для квартир, лишенных удобств, существо­вала скидка в оплате от 5 до 50 процентов.

Инвалиды войны и труда, находящиеся на социальном обеспечении и не имею­щие иных источников существования, а также семьи красноармейцев, получавшие госстипендию, от квартирного налога ос­вобождались. А ведь это было после граж­данской войны, когда в Оренбурге выгоре­ли целые кварталы домов. Лишь с весны 1922 года из слабого бюджета губернии удалось выделить средства (до 40 процен­тов) на восстановительные работы. Одна­ко квартирный кризис продолжал существо­вать. Жилых строений в городе было 9619, в пригородах 2757. На одного человека приходилось в среднем 10,5 квадратных аршин жилой площади"[4].

В советский период система местного самоуправления претерпела кардинальные изменения. На территории Оренбургской губернии действовали:

1918–1920 гг.:

законодательные органы — Съезды Советов рабочих, крестьянских, казачьих и красноармейских депутатов (губернский, уездные, волостные, городские, сельские);

исполнительные органы — исполнительные комитеты Советов.

1920–1922 гг. (после ликвидации уездов и образования районов):

законодательные органы — Советы рабочих, крестьянских, казачьих и красноармейских депутатов (губернский, городские, районные, волостные, сельские);

исполнительные органы — исполнительные комитеты Советов.

1934–1937 гг. (после образования Оренбургской области 7 декабря 1934 г.):

законодательные органы — Советы рабочих, крестьянских, казачьих и красноармейских депутатов (областной, городские, районные, сельские, поселковые);

исполнительные органы — исполнительные комитеты Советов.

1937–1977 гг. (по Конституции РСФСР 1937 г.):

законодательные органы — Советы депутатов трудящихся (областной, городские, районные, сельские, поселковые);

исполнительные органы — администрации.

Переходный период (1991–1996 гг.)

В начале 1990-х годов произошла реорганизация системы местного самоуправления:

1 ноября 1991 г. — прекратили полномочия исполком Оренбургского областного Совета народных депутатов; правопреемником стала администрация Оренбургской области.

23 января 1992 г. — исполкомы районных Советов народных депутатов Оренбурга прекратили полномочия; назначены главы администраций районов города.

5 ноября 1993 г. — на основании Указа Президента РФ № 1617 Оренбургский городской Совет народных депутатов прекратил деятельность.

12 апреля 1994 г. — областной Совет народных депутатов реформирован в Законодательное Собрание Оренбургской области.

16 февраля 1995 г. — образована Оренбургская городская дума (по Уставу администрации города Оренбурга).

13 июня 1996 г. — Оренбургская городская Дума переименована в Оренбургский городской Совет.

Современный этап (с 1996 года)

8 сентября 1996 года состоялись выборы депутатов первого созыва современного Оренбургского городского Совета. Первый состав включал 13 депутатов.

Эволюция избирательной системы:

1996–2004 гг. — 13 депутатов по одномандатным округам;

2004–2010 гг. — 39 депутатов по одномандатным округам;

2010–2015 гг. — 39 депутатов по смешанной системе (19 по округам, 20 по спискам);

с 2015 года — 40 депутатов по смешанной системе (20 по округам, 20 по спискам).

Современный Оренбургский городской Совет:

является представительным органом муниципального образования «город Оренбург»;

избирается по смешанной (мажоритарно‑пропорциональной) системе с закрытыми списками кандидатов.

В ходе муниципальной реформы, проведённой после принятия Федерального закона 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в Оренбургской области были сформированы:

городские округа;

городские и сельские поселения;

муниципальные районы.

Муниципальное образование «город Оренбург» образовано 1 января 2006 года.

Заключение

Таким образом, история местного самоуправления в Оренбуржье демонстрирует постепенную эволюцию от сословных городских дум XVIII века через советскую систему Советов к современной модели муниципального управления, основанной на принципах выборности и разделения властей.

Конституция Российской Федерации 1993 г.[5], признавая и гаранти­руя местное самоуправление, выступает в качестве важнейшей право­вой основы дальнейшего процесса становления и развития новой сис­темы местного самоуправления.

Согласно ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть: а) непосредственно (то есть путем референдума, выборов); б) через органы государственной власти; в) через органы местного самоуправ­ления. Таким образом, местное самоуправление — это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.

Определение местного самоуправления, характеризующее его как форму народовластия, содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации» от 28 августа 1995 г.[6] Согласно закону местное самоуправ­ление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредст­венно или через органы местного самоуправления вопросов местно­го значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Это определение позволяет выделить основные черты, характери­зующие местное самоуправление, его место в системе народовластия. Прежде всего надо отметить, что местное самоуправление имеет особый субъект, которым является население, граждане. Местное самоуправление осуществляется на территории муниципальных обра­зований — городского, сельского поселения, нескольких поселений, объединенных общей территорией, части поселения, иной населенной территории, предусмотренной законом, в пределах которых осуществ­ляется местное самоуправление, имеется муниципальная собствен­ность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Субъектом местного самоуправления является население муници­пального образования. Население муниципального образования осуществляет местное самоуправление непосредственно (референдум, выборы, сходы и др.) и через органы местного самоуправления. Местное самоуправление занимает особое место в демократи­ческом механизме управления обществом и государством.

После принятия закона о реформе местного самоуправления (МСУ) в марте 2025 года, двухуровневая модель сохранилась в 15 регионах России: Воронежской, Курской, Ростовской областях, Ненецком АО, Адыгее, Калмыкии, Кабардино-Балкарии, Ингушетии, Северной Осетии, Башкирии, Татарстане, Ханты-Мансийском автономном округе, Туве, Еврейской автономной области и Якутии. До 1 января 2027 года регионы должны привести свои законы в соответствие с новым законом. Основные изменения включают переход к одноуровневой системе и перераспределение полномочий между регионами и муниципалитетами. Полностью на одноуровневую модель перешли 34 региона, включая Белгородскую, Калужскую, Московскую области и другие. В 40 регионах действует смешанная система или реформа продолжается.

Использованная литература

Конституция РФ, в новейшей действующей редакции, Москва, «Проспект», 2022;

История Оренбуржья, составитель и научный редактор доктор исторических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Л.И. Футорянский, Оренбургское книжное издательство, 1996;

Собрание законодательства РФ. 2005. № 35. Ст. 3506;

"Строительные леса города". Л. Ничуговская в книге "Любовь и Восток: Сборник, Эссе, документы. Москва, "Московский писатель", главный редактор В.П. Перкин, 1994

Тихомиров А.Е. Местное самоуправление, "Ridero", Екатеринбург, 2022;

Тихомиров М.Ю. Юридическая Энциклопедия, здание третье, Москва, «Юринформцентр», 2009.

[1] Конституция РФ, в новейшей действующей редакции, Москва, «Проспект», 2022

[2] Тихомиров А.Е., Местное самоуправление, "Ridero", Екатеринбург, 2022, с. 11-12

[3] История Оренбуржья, составитель и научный редактор доктор исторических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Л.И. Футорянский, Оренбургское книжное издательство, 1996, с. 61

[4] "Строительные леса города". Л. Ничуговская в книге "Любовь и Восток: Сборник, Эссе, документы. Москва, "Московский писатель", главный редактор В.П. Перкин, 1994, 279,

[5] Тихомиров М.Ю. Юридическая Энциклопедия, здание третье, Москва, «Юринформцентр», 2009, с.120

[6] Собрание законодательства РФ. 2005. № 35. Ст. 3506.