Освоение новых территорий в нашей стране в советское время шло через строительство новых промышленных предприятий «в чистом поле». Руководствовались близостью к источнику сырья, соображениями безопасности, транспортной доступностью и другими факторами. В последнюю очередь учитывались вопросы кадрового обеспечения и комплексного развития региональной экономики.
Для постсоветской России такие моногорода стали тормозом экономического развития. Для российской экономики в целом эта нагрузка представляется не критической, в моногородах проживает менее 9 % населения страны. Но для отдельных регионов моногорода – это реальное приближение к коллапсу. В Свердловской и Челябинской областях в моногородах проживает треть населения, а в Кемеровской области – больше половины.
Развитие моногородов резко ухудшает общую экономическую ситуацию в регионе, резко снижает поступления в региональные и муниципальные бюджеты. Это, в свою очередь, отрицательно влияет на социально-экономическое развитие страны в целом.
Государственная поддержка моногородов
В 2010 году по поручению Президента РФ при Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции была создана рабочая группа по модернизации моногородов и принята приоритетная программа «Комплексное развитие моногородов». Был составлен список моногородов, и всего в программу было включено 106 мер поддержки. Не все из них были финансовыми.
Единый официальный критерий признания населенного пункта моногородом отсутствует, он разбит на частные измерители. Набор этих параметров не имеет теоретического обоснования. Он был сформирован в результате согласования интересов на разных уровнях государственной власти. Это фактически привело к разрыву между практикой государственной поддержки моногородов и теоретическими построениями в отношении мер этой поддержки.
Официально до самого последнего времени к моногородам относились населенные пункты с числом жителей не менее 3 тыс., где не менее 20 % занятых работают на одном либо нескольких предприятиях, объединенных одним производственным циклом. Из списка в 321 город исключены населенные пункты со специализацией на добыче нефти и газа, а также закрытые города Министерства обороны РФ.
В настоящее время этот список сокращен на 75 моногородов через пересмотр критериев отнесения населенных пунктов к моногородам. На протяжении последних 2–3 лет стремились исключать из списка города, «которые находятся на пути успешной диверсификации экономики».
Моногород отныне не должен входить в состав городской агломерации (близких друг к другу населенных пунктов, расположенных не более чем в полутора часах езды). Одновременно, чтобы не получилось слабо обоснованного исключения из списка и государственная поддержка не «обваливалась» по ходу реализации проектов, был придуман ход перевода некоторых моногородов в программу господдержки как «территорий опережающего социально-экономического развития» (ТОСЭР). Чтобы избежать ненужных переоформлений, принято решение оставить в списке моногородов те населенные пункты, которые официально признаны как ТОСЭР. Кроме того, в списке моногородов остаются те поселения, в которых за последние три года безработица была в два и более раза выше среднероссийской. В среднем в моногородах безработица выше на 10 процентных пунктов, чем по России в целом.
Именно вариант такого перехода к другой форме государственной поддержки был выбран в Новосибирской области, где в списке моногородов всего два поселка: Линево и Горный. По ним завершены подготовительные работы для получения категории ТОСЭР.
В 2014 году Внешэкономбанк создал дочернюю некоммерческую организацию «Фонд развития моногородов», ответственную за реализацию приоритетной программы «Комплексное развитие моногородов», финансируемой из федерального бюджета. Фонд развития моногородов уполномочен предоставлять местному бизнесу беспроцентные займы от 5 млн до 250 млн руб. и льготные от 250 млн до 1 млрд руб. под 5 % годовых для крупных предприятий, а также софинансирование с регионом объектов инженерной и транспортной инфраструктуры. Последняя возможность наиболее востребована. В частности, Новосибирская область получила из фонда 600 млн руб. на модернизацию инженерной инфраструктуры поселка Линево.
Еще одной мерой поддержки моногородов стала инициатива по созданию особых условий для бизнеса в моногородах. Сейчас Федеральный закон от 29.12.2014 № 473-ФЗ позволяет создавать в моногородах территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР). Их резиденты пользуются налоговыми льготами и применяют льготный тариф страховых взносов в негосударственные внебюджетные фонды.
В 2017 году в Госдуме РФ прошли парламентские слушания на тему «Комплексное развитие моногородов», по результатам которых было предложено закрепить понятие «моногород» в российском законодательстве. В полной мере это не реализовано до сих пор. В особенности это критично в части градостроительства, где осуществляется переход от генеральных планов к мастер-планам и принята программа развития 2 000 городов, ставших опорными населенными пунктами. На этих же слушаниях предлагалось облегчить для моногородов вхождение в программу территорий опережающего социально-экономического развития, в частности, упростить получение статуса резидента ТОСЭР действующим предприятиям и разрешить присвоение статуса индивидуальным предпринимателям. Отчасти это предложение было реализовано.
В 2021 году Минэкономразвития РФ предложило сократить количество моногородов вдвое ради увеличения поддержки оставшихся в списке. Предполагалось, что если жители могут добираться до соседнего города с возможностями трудоустройства не более часа, то это уже не моногород. Но этому сокращению помешали санкции и эпидемия коронавируса, которые отвлекли внимание на более актуальные проблемы. Эта пауза длилась вплоть до текущего года, когда из списка были исключены 75 моногородов. Впрочем, решение есть, но окончательный список моногородов пока не обнародован. Так что приходится пока работать со старым списком.
Проблемы встраивания в технологические цепочки
В советское время новое предприятие встраивалось в технологические цепочки, построенные системой народнохозяйственного планирования. В настоящее время новое предприятие, появившееся в моногороде с целью диверсификации хозяйственной деятельности, должно само встраиваться в эти технологические цепочки, если только оно не производит товары конечного потребления или не оказывает услуги населению.
Так, одно из новых предприятий, предполагаемых для поселка Линево Новосибирской области, будет производить гидроксид алюминия. Это химическое соединение используется во многих сферах экономики: в электротехнике, при очистке воды, в производстве катализаторов и зубной пасты, в медицине при производстве вакцин, а также при изготовлении полимеров, лаков и красок.
Должны ли о встраивании в технологические цепочки заботиться инвесторы, будущие владельцы предприятия, или это задача тех структур, которые решают проблемы моногородов?
Это направление диверсификации экономической деятельности общими усилиями было реализовано в Новотроицке (Оренбургская область). История успешного опыта такова. В 1929 году в этом месте было открыто Халиловское месторождение бурых железняков, содержащих хром, никель, титан, марганец, а в 1931 году было принято решение о строительстве Орско-Халиловского металлургического комбината.
Для ухода от проблем, типичных для моногородов, в прошлом году было предложено разместить здесь содовый завод, который будет производить в год до 100 тыс. т кальцинированной соды и более 200 тыс. т сухих строительных смесей и извести. Все это потребует примерно 3,5 млрд руб. привлеченных инвестиций, 1 млрд руб. из которых готов вложить Фонд поддержки моногородов. Остается вопрос: способно ли такое производство предоставить жителям города качественно иные рабочие места, чем те, что уже есть на градообразующем предприятии. Те же вопросы можно было бы задать при аналогичных предложениях по решению города Соль-Илецка Оренбургской области, где расположено одно из крупнейших соледобывающих предприятий страны.
Приведу еще один пример – моногород Балабаново Калужской области, который с 1950 года специализировался на производстве спичек. С 1990-х годов градообразующее предприятие «Плитспичпром» расширяло спектр производимой продукции. Сейчас в его состав входят не только спичечные цеха, но и производство древесных плит, строительного бруса и комплектов частных домов.
Такое расширение номенклатуры, разумеется, увеличивает разнообразие рабочих мест, но насколько это решает проблемы моногорода как таковые? Проблема вполне осознана и предложена к обсуждению.
Выход на конечное потребление
Принципиально иным решением может быть выход моногорода на новый потребительский рынок. Это направление напрашивается, например, для моногорода Галич Костромской области, где выпускают автокраны. На таком предприятии вполне можно развернуть производство детских игрушек. Формально город может тогда и уйти из списка моногородов. Но будут ли решены его проблемы? Ведь для производства игрушечных автокранов или подобных им детских игрушек придется создавать рабочие места, фактически аналогичные существующим.
Привлекательным расширением возможностей разнообразия деловой жизни для моногорода может быть туристический бизнес.
Одним из самых успешных в этом плане считают город Выкса Нижегородской области, где сначала развивался индустриальный туризм. Приехавшие туристы могли увидеть, как плавят сталь. Это положило начало формированию туристической инфраструктуры (транспорт, гостиницы, рестораны). Затем стали увеличивать число туристических объектов: восстановили два старых храма, Иверский женский монастырь, привели в идеальное состояние исторический пруд и парк XVIII века, усадьбу основателей металлургического завода братьев Баташевых. Ради сувениров развернуто производство майолики.
Из 24 моногородов Кемеровской области по этому пути идет поселок Шерегеш. Он появился благодаря месторождению железной руды, открытому братьями Шерегешевыми еще в начале ХХ века. С 1931 года начались геологоразведочные работы на месторождении, и возник поселок геологов, ставший затем поселком при горнодобывающем предприятии. Спустя полвека для проведения зимней Спартакиады народов РСФСР рядом с поселком был открыт горнолыжный комплекс. И уже только в постсоветское время стал развиваться полноценный горнолыжный курорт. В настоящее время на одного жителя Шерегеша приходится около сотни туристов в год.
Второе отработанное направление расширения видов хозяйственной деятельности в моногородах – развитие тепличных хозяйств. Оно также связано с конечным потреблением и создает условия для появления продовольственных и других производств.
Примерами могут служить Усть-Катав (Челябинская область), где теперь в теплицах выращивается 33 тысячи тонн овощей в год, а также моногород Кадошкино (Республика Мордовия), где в теплицах выращивают 14 млн роз в год.
Таким образом, два уже отработанных направления выхода экономики моногородов на рынок конечного потребления вполне могут быть самостоятельными направлениями унифицированной государственной поддержки моногородов.
Выводы
Представляется, что опыт государственной поддержки моногородов и многолетние усилия по решению накопившихся в них проблем имеют главный недостаток в излишних надеждах на то, что эти проблемы можно решить финансовыми вливаниями.
Из-за этих надежд главными структурами, распоряжающимися выделенными на это средствами, стали банки на том основании, что способом поддержки было признано льготное (в том числе беспроцентное) кредитование. Ориентация на банковскую сферу продолжает сохраняться до сих пор. Так уже третий год идет обсуждение возможной передачи обязанностей оператора Программы государственной поддержки моногородов от ВЭБ Банку малого и среднего предпринимательства, дочерней организации Корпорации развития МСП.
Представляется, что принципиальным для более эффективного решения проблемы моногородов был бы переход от раздачи финансовых средств как главного способа поддержки моногородов к финансированию научно-исследовательских разработок путей индивидуальных решений для каждого моногорода. Собственно финансовая поддержка должна стать вспомогательным средством решения проблем моногородов.
Юрий Воронов