Государственная служба

Понятие государственной службы и государственного служа­щего. Чтобы составить полное представление о таком роде дея­тельности, как государственное управление, наверное, недоста­точно показать сферу общественных отношений, где она осу­ществляется, и рассказать об органах исполнительной власти, которые этим занимаются. Дело в том, что за названием «орган исполнительной власти» скрываются конкретные люди, кото­рые и осуществляют практически все его функции. Поэтому важно показать также принципы деятельности этих людей, на­зываемых государственными служащими.

В недавнем прошлом, когда в общем-то большинство учреж­дений, организаций являлось государственными, в понятие го­сударственного служащего вкладывалось совсем другое значение. Слово «служащий» в основном определялось по контрасту с понятием «рабочий» и обозначало работника не физического, а умственного труда, труд которого связан с созданием духовных ценностей, оказанием социальных услуг населению. Соответст­венно государственным служащим считался такой работник, ко­торый осуществлял свои функции на государственном предпри­ятии, в учреждении и т. п. Таким образом, почти все работники нефизического труда оказывались государственными служащи­ми. В настоящее время такое определение государственного слу­жащего потеряло смысл, так как граница между рабочим и слу­жащим в этом понимании все более оказывается размытой, труд рабочих и служащих во многом сближается. На сегодняшний день юридическая наука оперирует другим определением госу­дарственной службы и государственного служащего.

Государственная служба — это не просто работа по найму в государственном органе или в учреждении, а профессиональная деятельность по обеспечению полномочий органов государствен­ной власти Российской Федерации и субъектов РФ за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета субъекта РФ.

Понятие и виды государственных должностей. Необходимо различать два понятия: должность и государственная долж­ность.

Должностью признается штатная единица организации, учре­ждения, которой соответствует служебное полномочие, опреде­ляемое кругом прав и обязанностей служащего, положенных ему по занимаемой должности. В теории выделяют следующие виды должностей. Во-первых, это должности представителей власти (лиц, которые, работая в государственных органах и учреждени­ях, наделены правом в пределах своей компетенции принимать решения, обязательные для исполнения неподчиненными им субъектами). Во-вторых, это должности, связанные с выполне­нием организационно-распределительных функций (функций по осуществлению руководства трудовым коллективом, участком работы и т. п.). В-третьих, это должности, связанные с осущест­влением административно-хозяйственных обязанностей (обя­занностей по управлению и распоряжению имуществом).

Но говорить о государственной службе позволяет осуществле­ние не любой должности, а только осуществление государственных должностей, к ним относятся только должности в федераль­ных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, в иных государственных органах с установ­ленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содер­жанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Все государственные должности можно подразделить на три категории:

1) государственные должности категории А: должности, уста­новленные Конституцией РФ, федеральными законами, кон­ституциями и уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Фе­дерального Собрания РФ, депутаты, министры, судьи и др.);

2) государственные должности категории Б: должности, учре­ждаемые для непосредственного обеспечения исполнения пол­номочий лиц, занимающих должности категории А;

3) государственные должности категории В: должности, учре­ждаемые государственными органами для исполнения и обес­печения их полномочий.

Статус лиц, занимающих должности категории А, отличает­ся большим своеобразием и регулируется Конституцией РФ, отдельными федеральными законами, конституциями, устава­ми субъектов РФ. Поэтому законодательство не относит испол­нение должностных обязанностей этих лиц к государственной службе. К государственной службе относится лишь исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государствен­ные должности группы Б и В.

Государственные должности государственной службы (долж­ности категории Б и В) законодательство подразделяет на опре­деленные группы:

1) высшие государственные должности государственной служ­бы. Этой группе должностей соответствует квалификационный разряд действительного государственного советника Россий­ской Федерации 1-го, 2-го и 3-го класса;

2) главные государственные должности государственной служ­бы (государственный советник Российской Федерации 1-го, 2-го и 3-го класса). Лица, занимающие должности этих двух групп должны иметь высшее образование по специализации государ­ственных должностей;

3) ведущие государственные должности государственной служ­бы (советник Российской Федерации 1-го, 2-го и 3-го класса);

4) старшие государственные должности государственной службы (советник государственной службы 1-го, 2-го и 3-го класса). Лица, замещающие должности этих двух групп, могут иметь кроме высшего образования по специализации должно­сти еще и высшее образование по специальности «государст­венное управление»;

5) младшие государственные должности государственной службы (референт государственной службы 1-го, 2-го и 3-го класса). Для замещения должности данной группы необходимо иметь среднее профессиональное образование по специализа­ции должностей.

Государственная служба может подразделяться на государст­венную службу в законодательных органах власти, исполни­тельных, судебных органах, а также в органах прокуратуры.

Принципы государственной службы. Деятельность любого госу­дарственного служащего должна определяться следующими ос­новными принципами, установленными законодательством Рос­сийской Федерации:

1) верховенство Конституции РФ, законов Российской Феде­рации над иными нормативно-правовыми актами, должностны­ми инструкциями. Данный принцип появился в законодатель­стве как реакция на совершенно обратное положение, когда все регулировалось инструкцией, приказом, а закон становился «голым королем»;

2) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непо­средственное действие. Государственные служащие обязаны со­блюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

3) принцип равного доступа к государственной службе. Этот принцип не отрицает, однако, установления определенных тре­бований к способностям, профессиональной подготовке, возрас­ту, иногда к здоровью и др. Важно, чтобы не устанавливались требования к полу, расе, национальности, языку, социальному происхождению, имущественному положению, месту жительст­ва, отношению к религиозным и общественным объединениям и т. п. К сожалению, негласно этот принцип иногда нарушается;

4) принцип обязательности для государственных служащих ре­шений, принимаемых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законом. Можно без преувеличения сказать, что на данном принципе строится вся деятельность государственного аппара­та, на его основе создаются иерархии, которые позволяют функ­ционировать государственным органам как единой системе;

5) принцип единства основных требований, предъявляемых к
государственной службе;

6) принцип гласности в осуществлении государственной
службы;

7) принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение ли­бо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанно­стей. Данный принцип является ключевым звеном механизма обеспечения эффективного функционирования системы испол­нительной власти. Практика показывает, что главная причина сбоев в работе органов государственной власти заключается в безответственности чиновников. Реализация данного принципа требует создания эффективной системы контроля и надзора за деятельностью органов исполнительной власти;

8) принцип внепартийности и внерелигиозности государствен­ной службы, отделения религиозных объединений от государст­ва. В системе государственной службы не допускается создание политических партий и движений, государственные служащие при исполнении своих обязанностей не связаны решениями политических и религиозных организаций. Кроме того, не до­пускается возложение отдельных государственных функций на религиозные или политические объединения.

Основы статуса государственных служащих. Статус государ­ственных служащих состоит из двух частей: общегражданские права и обязанности и служебные (рис. 1).

Рис. 1. Статус государственных служащих

Служебные права и обязанности не могут выходить за пределы прав и обязанностей органа, где проходят службу государственные служащие. Чаще всего права должностного лица одно­временно являются и его обязанностями, а осуществление этих прав гарантируется государственным принуждением. Служебные права и обязанности каждого государственного служащего можно разделить на общие для всех служащих и специальные, т. е. такие права и обязанности, которые свойственны только определенной должности и вытекают из полномочий конкретного государственного органа. Специальные права и обязанно­сти определяются в законах, должностных инструкциях и т. п.

Служебные права, общие для всех госслужащих. Государст­венный служащий имеет право на:

• посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;

• принятие решений и участия в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;

• участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности государственной службы;

• продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации;

• ознакомление со всеми материалами своего личного дела (на каждого служащего заводится личное дело, где отражаются все этапы прохождения им государственной службы);

• пенсионное обеспечение с учетом стажа работы;

• проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоин­ство;

• обращение в суд для разрешения споров, связанных с го­сударственной службой, и др.

Основные служебные обязанности, общие для всех госслужа­щих. Государственный служащий обязан:

• обеспечивать поддержку конституционного строя и реали­зацию законов, соблюдая при этом Конституцию РФ;

• добросовестно исполнять должностные обязанности;

• обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных инте­ресов граждан;

• исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоя­щих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пре­делах их полномочий, за исключением незаконных;

• своевременно рассматривать обращения граждан, юриди­ческих лиц, государственных и муниципальных органов и при­нимать по ним решения;

• поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей;

• хранить государственную и иную охраняемую законом тайну;

• представлять в органы налоговой службы при поступлении на госслужбу и ежегодно сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности и т. д.

Общегражданские права и обязанности государственных слу­жащих являются предметом изучения науки конституционного права. В рамках административного права рассматривается лишь один аспект этой проблемы: ограничения, налагаемые на государственных служащих. Они устанавливаются в интересах эффективной работы государственного аппарата. Государствен­ный служащий не вправе:

• заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической;

• быть депутатом представительного органа Российской Фе­дерации, субъекта РФ, муниципального образования;

• заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; на время прохождения госслужбы госслужащий обязан передавать в доверительное управление находящиеся в его собственности доли (акции) в уставном фонде коммерческих юридических лиц;

• состоять членом органа управления коммерческой органи­зации, если это не следует из его служебных обязанностей;

• использовать в неслужебных целях имущество, денежные средства, принадлежащие государству, служебную информа­цию;

• получать гонорары за публикации и выступления в качест­ве госслужащего;

• получать от физических и юридических лиц вознагражде­ния, связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию (подарки, денежные воз­награждения, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и т. д.);

• принимать без разрешения Президента РФ награды, по­четные и специальные звания иностранных государств, между­народных и иностранных организаций;

• использовать свое служебное положение в интересах по­литических партий, общественных, религиозных объединений для пропаганды отношения к ним.

Существуют и другие ограничения.

В качестве мер дисциплинарной ответственности законода­тельство предусматривает замечание, выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение. В случае испол­нения отданного ему неправомерного распоряжения госслужа­щий не несет ответственности только в том случае, если до его выполнения получит письменное подтверждение отданного распоряжения (кроме случаев, когда его исполнение влечет ад­министративную или уголовную ответственность).

Прохождение государственной службы. Прохождение госу­дарственной службы включает несколько этапов.

Поступление на госслужбу. Законодательством установлен принцип равного доступа к государственной службе. Право по­ступления на государственную службу имеют граждане РФ не моложе 18 лет, владеющие государственным языком. Определен­ные требования предъявляются к уровню подготовки, стажу, возрасту, здоровью. Предусматривается перечень ситуаций, ко­гда гражданин не может быть призван на государственную службу: недееспособность, ограниченная дееспособность; ре­шение суда, запрещающее занимать определенные должности; наличие заболевания, препятствующего исполнению должност­ных обязанностей; близкое родство или свойство с государст­венным служащим, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного другому; наличие гражданства иностранного государства и др.

Способом замещения государственной должности государ­ственной службы является назначение, т. е. юридический акт компетентного государственного органа или должностного ли­ца, определяющий момент официального возложения на слу­жащего прав и обязанностей, соответствующих занимаемой должности. В ряде ситуаций акт назначения может состояться только в случае успешного прохождения конкурса на замеще­ние вакантной должности либо в форме конкурса документов, когда конкурсная комиссия оценивает участников конкурса на основании документов об образовании, о прохождении госу­дарственной службы, другой трудовой деятельности и др., либо в форме конкурса-испытания на соответствующую государст­венную должность.

После назначения на должность гражданин заключает тру­довой договор на неопределенный срок либо на срок не более пяти лет.

Прохождение госслужбы. При прохождении государственной службы на гражданина распространяются нормы трудового права с особенностями, установленными Федеральным зако­ном о госслужбе. Так, закон устанавливает в качестве обяза­тельного требования прохождение госслужащим аттестации не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года.

Прекращение госслужбы. Законодательство предусматривает расширенный по сравнению с трудовым законодательством пе­речень оснований для увольнения госслужащего по инициативе руководителя государственного органа. Так, кроме оснований, предусмотренных ТК РФ, руководитель может уволить госслу­жащего в следующих случаях:

• достижение госслужащим предельного возраста нахожде­ния на госслужбе (он установлен в 60 лет);

• прекращение гражданства Российской Федерации;

• несоблюдение обязанностей и ограничений, установлен­ных для госслужащего;

• разглашение государственной и иной охраняемой законом тайны;

• возникновение обстоятельств, препятствующих поступле­нию на госслужбу.