Об авторе: Мария Солянова, к.полит.н., н.с. Центра североамериканских исследований ИМЭМО РАН.
Гипотетическое присоединение Канады к США в качестве 51‑го штата представляет собой крайне сложный юридический процесс, затрагивающий одновременно конституционное право Канады и США, международное право, а также внутренние политико‑правовые балансы обоих государств. С точки зрения права речь шла бы не о простой «административной перекройке границ», а о глубокой трансформации конституционного строя Канады и существенной модификации федеративной архитектуры США, что неизбежно потребовало бы комплексных конституционных поправок, многоуровневых процедур согласия и международно‑правовой легитимации.
С точки зрения американского конституционного права формальным входом для Канады как 51‑го штата является так называемый пункт о приеме новых штатов (Admissions Clause) – положение ст. IV, раздела 3 Конституции США, наделяющее Конгресс полномочием принимать новые штаты в Союз[1]. Этот пункт делегирует Конгрессу полномочия по интеграции новых территорий. Исторически этот механизм применялся для приема таких штатов, как Техас (1845) или Аляска (1959), где процесс начинался с петиции территории, за которой следовало одобрение Конгрессом и подписание президентом. В случае с Канадой как суверенным государством присоединение потребовало бы предварительного договора о цессии (уступке территории), поскольку Канада не является колонией или неорганизованной территорией США. Договор должен быть ратифицирован Сенатом США большинством в две трети голосов в соответствии со ст. II, разделом 2 Конституции, регулирующей международные договоры.
После этого Конгресс мог бы принять «закон о приеме» (Enabling Act), определяющий условия интеграции. Однако здесь возникают нюансы: если Канада присоединяется целиком как один штат, это нарушило бы баланс сил в федерации, поскольку новый штат с населением более 41 млн человек стал бы самым крупным, что могло бы вызвать сопротивление существующих штатов. Альтернативой могло бы стать разделение Канады на несколько штатов по линиям провинций, но это потребовало бы согласия канадской стороны и соответствия конституционным нормам США, запрещающим создание штатов из частей других без их согласия. Кроме того, в Сенате процедурное затягивание (filibuster) могло бы потребовать 60 голосов для преодоления, делая процесс политически уязвимым. В целом правовая основа в США позволяет такое присоединение, но только при условии добровольной цессии и отсутствия принуждения, поскольку принудительная процедура противоречила бы принципам американского конституционализма, ориентированного на федерализм и демократию.
Куда более сложным является канадский конституционный аспект. Конституционные акты 1867 и 1982 годов не содержат специальной процедуры для роспуска федерации или присоединения ее целиком к иностранному государству. Канада – федеративное государство с десятью провинциями и тремя территориями, где суверенитет разделен между федеральным правительством и провинциями. Любое существенное изменение территориальной целостности или статуса государства потребовало бы поправки к Конституции в соответствии с частью V Конституционного акта 1982 г.[2]. Эта часть устанавливает различные формулы поправок в зависимости от характера изменений: для вопросов, затрагивающих все провинции (например, изменение формы государства или его интеграцию в другую федерацию), требуется согласие Палаты общин, Сената и законодательных собраний не менее двух третей провинций, представляющих не менее 50% населения. Более того, если присоединение подразумевает разделение Канады или изменение границ провинций, это могло бы потребовать единогласного согласия всех провинций, как в случае с изменениями, затрагивающими «права провинций».
Важным прецедентом является решение Верховного суда Канады по делу о сецессии Квебека (Reference re Secession of Quebec, 1998)[3], где суд постановил, что односторонняя сецессия провинции невозможна без переговоров с федеральным правительством и другими провинциями. Аналогично гипотетическое присоединение всей Канады к США могло бы быть интерпретировано как форма сецессии от канадского суверенитета, требующая ясного выражения воли народа через референдум и последующих переговоров. «Закон о ясности» (Clarity Act, 2000) усиливает это, требуя, чтобы вопрос референдума был четким.
В контексте права коренных народов, закрепленные в ст. 35 Конституционного акта 1982 г. гипотетическое присоединение порождает дополнительные сложности, так как любое изменение статуса территории должно учитывать интересы первых наций, индейцев и метисов, включая их земельные претензии и самоуправление. Канадская система конституционного признания прав коренных народов и развивающаяся практика «реляционного правового плюрализма» формируют отдельный слой юридической реальности, в котором права коренного населения обладают особыми формами автономии и признания. Переход под юрисдикцию США означал бы кардинальную смену правового режима, что потребовало бы либо включения специальных гарантий в соглашение о присоединении, либо последующей адаптации через конституционную и судебную практику США. Учитывая, что международное право все в большей степени признает особый статус коренных народов и их право на участие в решениях о судьбе их земель и политическом статусе, игнорирование их позиции подорвало бы международно‑правовую легитимность любого сценария присоединения. Таким образом, с канадской стороны правовой барьер значительно выше, чем в США, поскольку Канада не имеет исторического опыта территориальной экспансии и ориентирована на сохранение суверенитета.
Важное значение в процессе присоединения играла бы и Корона, но не как самостоятельный «вето‑игрок», а как центральный элемент конституционного строя Канады, который пришлось бы демонтировать или радикально изменить.
Во‑первых, Канада – это конституционная монархия, где Корона (монарх) является источником государственной власти, носителем исполнительной власти de jure и важным узлом федеративной системы (генерал‑губернатор, лейтенант‑губернаторы, королевский/коронный уровень в договорах с коренными народами). Гипотетическое присоединение к США означало бы переход от монархической формы правления к республиканской, то есть не «техническую поправку», а ликвидацию монархического принципа как основы конституционной идентичности. Это почти наверняка подпало бы под «формулу единогласия» в Конституционном акте 1982 г. (изменения статуса Короны, формы правления и базовой федеративной архитектуры), и без согласия всех провинций и федерального парламента отменить или заменить «Корону» нельзя.
Во‑вторых, Корона имеет особое значение в отношениях с коренными народами. Многие исторические договоры заключались именно с Королем/Королевой, а не с канадским правительством как таковым. В правовой доктрине это усиливает аргумент, что односторонний уход от Короны и переход под американскую республиканскую юрисдикцию не может просто «растворить» эти отношения. Потребовался бы отдельный, крайне сложный политико‑правовой процесс согласия и перезаключения договорных режимов с участием коренных народов.
В‑третьих, Соединенные Штаты как республика институционально никак не встроены в систему Британской Короны, поэтому юридически возможно только одно: Канада предварительно перестает быть королевством Содружества (через собственные конституционные изменения), а уже затем присоединяется к США. То есть Корона здесь выступает не столько как внешний актор, который может сказать «да» или «нет», сколько как встроенный в конституцию фундамент, без демонтажа которого никакого правомерного присоединения просто нельзя оформить.
Наконец, на политико‑символическом уровне отказ от Короны означал бы отказ от одной из ключевых идентификационных опор канадской государственности (историческое отличие от США, традиция Вестминстерской системы и т.д.). Даже если абстрагироваться от политических реалий, в чисто юридической конструкции именно королевский статус делает гипотетическое вхождение 51‑м штатом не просто поправкой к федерализму, а фактической сменой государственного типа, что резко повышает планку и процедурных, и содержательных требований.
Международно-правовые аспекты играют ключевую роль в оценке такого сценария, поскольку присоединение суверенного государства затрагивает фундаментальные нормы, изложенные в Уставе ООН. Согласно ст. 2(4) Устава[4], государства обязаны воздерживаться от угрозы или применения силы против территориальной целостности или политической независимости других государств. Резолюция ГА ООН 2625 (1970) о принципах международного права запрещает принудительное приобретение территории, что считается актом агрессии[5]. Международный суд ООН в делах, таких как «Юридические последствия строительства стены на оккупированной палестинской территории» (2004)[6], неоднократно подтверждал недопустимость приобретения территории силой.
Однако в гипотетическом случае добровольного присоединения, подкрепленного договором, это не являлось бы аннексией, а скорее цессией – законной передачей территории по взаимному согласию, как в случае с продажей Аляски Россией США в 1867 г. Такой договор должен соответствовать Венской конвенции о праве международных договоров (1969), требующей свободного согласия сторон без принуждения. Если бы США применили экономическое давление (например, тарифы), это могло бы быть расценено как нарушение принципа невмешательства, закрепленного в ст. 2(7) Устава ООН. Кроме того, принцип самоопределения народов, изложенный в ст. 1 Устава ООН и Международных пактах о правах человека (1966), подразумевает, что канадцы должны выразить свою волю через демократические механизмы, такие как референдум.
Отдельного анализа требует вопрос о том, в какой форме реализовалось бы «присоединение»: как вхождение Канады в целом в качестве одного штата или как поэтапная интеграция провинций и территорий в качестве нескольких штатов. Американская Конституция не запрещает принимать крупный субъект в качестве одного штата, однако политико‑правовые последствия такого шага (прежде всего, резкое изменение баланса сил в Сенате и коллегии выборщиков) делают этот сценарий крайне проблематичным. Как отмечается в обсуждениях в американской и канадской экспертной среде, 50 существующих штатов, вероятно, воспримут единый «штат Канада» как угрозу своему влиянию в федеральных институтах, что породит давление с намерением дробления Канады на несколько штатов по провинциальным или иным линиям. Однако такая «федерализация по‑американски» сталкивается с канадскими конституционными и политическими реалиями, включая особый статус Квебека и признание многосоставной, двуязычной и полиэтнической природы канадской государственности. В случае разделения Канады на провинции для индивидуального присоединения, это могло бы вызвать вопросы о праве на сецессию: как указано в решении Верховного суда Канады 1998 г., сецессия возможна только через переговоры. Таким образом, любой юридически приемлемый сценарий должен был бы опираться на четкое, свободное и информированное согласие: населения Канады (через общенациональный референдум или иные формы демократического волеизъявления); федерального парламента и провинций в форме конституционных поправок; США как принимающей стороны через акт Конгресса; международного сообщества, выраженного, по крайней мере, в отсутствии признания сделки как противоречащей нормам jus cogens.
Процедура гипотетического присоединения могла бы развиваться следующим образом. Сначала потребовался бы референдум в Канаде для выражения воли населения, с четким вопросом и убедительным большинством. При положительном исходе федеральное правительство Канады инициировало бы переговоры с США о договоре цессии, охватывающем раздел активов, долгов, границ и прав граждан. Этот договор ратифицировался бы парламентом Канады и Сенатом США. Затем следовала бы конституционная поправка в Канаде. В США Конгресс принял бы закон о приеме, возможно, разделив Канаду на несколько штатов для баланса. Однако проблемы будут неизбежны: права меньшинств, включая франкоязычное население Квебека, должны быть защищены, как указано в Канадской хартии прав и свобод (1982). Экономические аспекты, такие как раздел ресурсов (нефть Альберты, вода), добавили бы сложности. Статус монархии в Канаде также потребовал бы разрешения через разрыв с Британским Содружеством.
Не менее важно учитывать, что трансформация канадской государственности затронула бы широкий массив международных договоров, где Канада выступает отдельной стороной: от соглашений ВТО и региональных торговых договоров до соглашений по правам человека и договоров в области контроля над вооружениями. Присоединение означало бы либо необходимость преемства обязательств США по части канадских договоров, либо денонсацию и пересмотр ряда соглашений, что потребовало бы отдельного договорного оформления и согласования с третьими государствами. В некоторых областях, таких как экономическая дипломатия и ответственность государства за транснациональные нарушения прав человека, правовой статус Канады как самостоятельного субъекта международного права имеет принципиальное значение. Его исчезновение как отдельного адресата обязательств усложнило бы механизмы привлечения к ответственности за действия канадских (а после присоединения – американских) компаний за рубежом.
Наконец, даже при теоретической юридической осуществимости подобного сценария он оставался бы крайне уязвимым в плане судебного контроля и политико‑правовых споров. В Канаде как Верховный суд, так и провинциальные суды получили бы повод рассматривать многочисленные иски, оспаривающие как процедуру конституционной поправки, так и соответствие присоединения основополагающим принципам конституционного строя – федерализму, конституционности и защите меньшинств. В США Верховный суд также мог бы столкнуться с делами, ставящими под вопрос допустимость столь радикального расширения Союза в свете равенства штатов и доктрины «основной структуры», согласно которой в Конституции есть незыблемое «ядро», которое парламент или правительство не имеют права изменять даже путем официальных поправок.
Таким образом, с правовой точки зрения гипотетическое превращение Канады в 51‑й штат США потребовало бы одновременного решения целого комплекса задач:
- во-первых, согласованной конституционной реформы в Канаде с вовлечением всех провинций и коренных народов;
- во-вторых, принятия соответствующего федерального закона в США и последующей институциональной адаптации;
- в-третьих, согласования режима международно‑правовой преемственности и соблюдения норм jus cogens о самоопределении и запрете насильственного присоединения;
- в-четвертых, преодоления значительных политико‑правовых рисков, связанных с возможными конституционными спорами и кризисами легитимности в обеих странах.
Юридические инструменты для подобной трансформации в общем виде существуют как в канадском, так и в американском праве, а также в международном правовом порядке. Однако требуемый объем политического консенсуса и глубина конституционных изменений позволяют квалифицировать этот сценарий как теоретически возможный, но с правовой точки зрения крайне маловероятный и трудно реализумый.
Примечания:
[1] https://www.archives.gov/founding-docs/constitution-transcript#4-3
[2] https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/const/page-13.html#h-57
[3] https://decisions.scc-csc.ca/scc-csc/scc-csc/en/item/1643/index.do
[4] https://www.un.org/ru/about-us/un-charter/full-text
[5] https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/intlaw_principles.shtml
[6] https://news.un.org/ru/story/2004/07/1055931