Джамиля Созаева, доктор экономических наук, доцент, руководитель отдела образовательных программ Росэлторг, подготовила статью для журнала ПРОГОСЗАКАЗ.РФ об управлении закупками по Закону № 223-ФЗ. В статье рассматривается, какие есть особенности организации работы закупочных служб, взаимодействия с внутренним заказчиком у организаций, закупающих уже в рамках Закона № 223-ФЗ.
Объективно, в последнее время идёт стремительное сближение норм Закона № 44-ФЗ и Закона № 223-ФЗ. Однако организационно-правовые формы, в которых существуют организации — субъекты Закона № 44-ФЗ и Закона № 223-ФЗ, цели и задачи, которые стоят перед такими организациями, а также масштабы и численность работников очень сильно отличаются друг от друга. Поэтому если для организаций — субъектов Закона № 44-ФЗ возможно применение некоторых стандартизованных рекомендаций о том, как выстроить именно внутреннюю работу закупочных подразделений, как картировать возможные риски, как мотивировать работников, то для организаций —субъектов Закона № 223-ФЗ такое вряд ли возможно. Здесь стандартизация и унификация закупок априори не являются настолько высокими, а подходы к управлению можно разделить на две группы: первая группа, свойственная заказчикам корпоративного типа, и вторая — тяготеющая к методологиям управления в государственном секторе и сегменте заказчиков, применяющих Закон № 44-ФЗ.
Заказчиками первой группы используются современные методологии и управления проектами и командами, в т. ч. международные (Agile, Scrum, Lean Management), для внедрения и поддержания которых имеются и средства, и квалифицированные работники. Заказчики второй группы — это небольшие организации регионального или муниципального уровней, или учреждения, одновременно применяющие нормы Закона № 44-ФЗ и Закона № 223-ФЗ. Если организации из первой группы имеют уже целую экосистему управления закупками, включая даже обучающие подразделения, и в новациях не нуждаются, то работа небольших закупочных служб порой оказывается парализована из-за отсутствия внутриорганизационных правил взаимодействия «заказчик — инициатор закупки», регламентов управления рисками. Поэтому есть предположение, что для средних по размеру организаций, в т. ч. унитарных предприятий, не входящих в корпоративную сеть, у которых нет специальных регламентов и правил ведения работы по управлению рисками, некоторые рекомендации будут полезными.
Рекомендации можно расписать по ключевым этапам организации закупочного процесса: планированию, определению поставщика (подрядчика, исполнителя), заключению договора и его исполнению, оценке эффективности и рисков регулируемых закупок. Соответственно, для каждого из этапов можно сформулировать свой короткий внутриорганизационный регламент.
Регламент планирования закупок
Все инициаторы регулируемых закупок в установленные сроки направляют в закупочное подразделение заявки по установленной форме (которая не всегда стандартизирована в организациях) с описанием требуемых товаров, работ и услуг, с прилагаемыми сведениями о цене закупки и другими данными. Примерный шаблон заявки приведен ниже, в Таблице 1.
Стоит отметить, что именно на этом этапе возникает большинство проблем у специалистов закупочных служб, поскольку инициаторы закупок часто срывают процесс планирования либо не соблюдают стандартизированные требования.
Далее закупочное подразделение обрабатывает позицию и вносит её в трек-лист закупок.
Риски этапа: несоблюдение сроков планирования, превышение допустимых нормативов по стоимости и свойствам приобретаемых объектов, риски неверного определения релевантного способа закупки, конфликты из-за приоритизации закупок между инициаторами (чья закупка раньше и быстрее).
Ответственные: инициаторы регулируемых закупок, закупочные подразделения.
Меры оптимизации рисков: оптимизация механизма сбора потребностей и работы с «внутренним заказчиком» в организации, повышение качества нормирования в сфере нормирования закупок.
Регламент определения поставщика, подрядчика, исполнителя
В данном регламенте определяются порядок работы подразделений, ответственных за закупку, закупочных комиссий по вопросам определения поставщика, подрядчика, исполнителя. Формально весь этот регламент изложен в положении о закупке заказчика, но на практике существует немало различных нюансов.
Так, состав комиссии по закупкам по Закону № 223-ФЗ не определён качественно и количественно. Многие организации пользуются формальными требованиями профессиональных стандартов «Эксперт в сфере закупок» и «Специалист в сфере закупок», формируют состав комиссии минимум из трёх человек, но не знают, как быть с требованиями по квалификации членов комиссии: обязаны ли они иметь документы об образовании в сфере закупок?
Для корректной работы комиссии можно рекомендовать состав минимум из трёх человек. Количество членов комиссии обязательно должно быть нечётным, чтобы при спорной ситуации количество голосов не могло разделиться поровну и можно было принять решение за счёт большинства голосов. При этом желательно, чтобы более половины членов комиссии были на заседании.
В регламентации определения контрагента часто не указаны все случаи отклонения участников закупок (отказа в заключении договора), которые организация считает приемлемыми. В этой связи между членами закупочной комиссии могут возникать разногласия и разночтения, а также ситуации, когда комиссия отклонила участника, хотя в положении о закупке или документации явных оснований для этого не было. Формально это можно назвать разновидностью агентского конфликта, и для его минимизации необходимо информирование всех участников процесса закупок обо всех условиях закупки.
Ответственные: работники закупочной службы, члены закупочных комиссий.
Риски этапа: нерациональное распределение полномочий между работниками закупочной службы (избыточная или недостаточная централизация регулируемых закупок, длительные и сложные механизмы согласования закупок и т. д.).
Меры минимизации рисков: оптимизация механизмов коммуникации внутри закупочных дирекций и подразделений, формирование чек-листов для членов закупочных комиссий.
Регламент договорной работы
В рамках регламента договорной работы необходимо сформировать чек-лист для инициаторов регулируемых закупок о том, как:
• заключается договор, учитывается его обеспечение;
• как исполнять договор, как вести по нему претензионную работу;
• каков порядок замены обеспечения исполнения договора (денежные средства на независимую гарантию и наоборот);
• как фиксировать неисполнение обязательств по договору / недобросовестное исполнение обязательств по договору, куда направлять сведения, как вести претензионную работу;
• как организуется приёмка товаров, работ и услуг по договору (формируется ли комиссия, в каких случаях нужно коллективное её решение и т. д.).
Ответственные: работники закупочной службы, бухгалтерия, инициаторы закупок.
Риски: несвоевременное ведение претензионной работы, ошибки при учёте неустойки.
Меры минимизации рисков: проведение регулярных встреч и совещаний с инициаторами закупок, бухгалтерами, юристами по претензионной работе (если имеются).
Регламент оценки рисков и эффективности регулируемых закупок
Оценка эффективности регулируемых закупок может проводиться заказчиками — субъектами Закона № 223-ФЗ по-разному, и понятие «экономическая эффективность» тоже может подразумевать различное значение (20 лет закупок в электроэнергетике: опыт регулирования : монография / Ю. К. Зафесов, И. В. Кириленко, В. В. Симоненко, С. В. Бердникова. — Москва, Юстицинформ, 2022 — 240 с.). Это обусловлено тем, что организации, закупающие по Закону № 223-ФЗ, могут преследовать и собственные цели наряду с теми, которые установлены регуляторами закупок. В этой связи каждая компания/учреждение самостоятельно определяет, как и чем будет измерять эффективность закупок. В то же время показатели экономичности регулируемых закупок, как и в случае с Законом № 44-ФЗ, не стоит просто сводить к экономии на торгах: необходимо изучить качественные показатели, такие как состав и вариативность участников закупок, а также, что особенно важно в рамках Закона № 223-ФЗ, удовлетворённость внутреннего заказчика приобретенными объектами регулируемых закупок. Что касается системы управления рисками закупочной деятельности, то здесь также для небольших и средних организаций, у которых не внедрена корпоративная система управления рисками, можно сформулировать ряд рекомендаций. В первую очередь, процесс управления рисками стоит выстроить таким образом, чтобы он формировался вокруг функций менеджмента, от планирования до контроля.
Во-вторых, необходимо проводить регулярный аудит реестров риска по Таблице 2 своими силами, при этом исследовать не только риски правовые, но и экономические, технологические, которые возникают при организации и проведении регулируемых закупок, а также при использовании приобретенных товаров, работ, услуг.
Для регулярного внутреннего аудита закупочной деятельности субъектов Закона № 223-ФЗ рекомендуется назначить или возложить обязанности на специалиста по взаимодействию с инициаторами регулируемых закупок на предмет их консультаций, своевременной и корректной формулировки описания предметов закупки, спецификаций к договорам, технических заданий и т. д.
Таким образом, для субъектов Закона № 223-ФЗ как организаций, на которые невозможно по объективным причинам распространить унифицированные требования по организации закупного процесса, предложены рекомендации по управлению закупочными процессами. В основном рекомендации коснулись относительно небольших организаций-заказчиков, действующих по Закону № 223-ФЗ, и не имеющих собственной концепции устойчивого развития или корпоративной системы управления рисками. Были предложены регламенты риск-ориентированного управления закупочным процессом, что позволит повысить безопасность и устойчивость закупочной функции для организаций.