Контрактная система в сфере закупок товаров опирается на шесть ключевых принципов, закреплённых в статье 6 Закона № 44-ФЗ:
- Профессионализм заказчиков.
- Открытость и прозрачность информации.
- Стимулирование инноваций.
- Ответственность участников закупок за результаты и эффективность системы.
- Создание честных условий для конкуренции.
- Единство контрактной системы.
Соблюдение этих принципов обеспечивает справедливость, эффективность и доступность закупочного процесса для всех. Они служат основой взаимодействия всех участников государственных закупок.
Профессионализм заказчиков
Принцип профессионализма в сфере закупок напрямую связан с обеспечением надёжности и достоверности информации. Все участники торгов и заинтересованные стороны должны быть уверены в том, что сведения, предоставляемые заказчиком, полностью соответствуют действительности. Это требует, чтобы закупочная деятельность осуществлялась профессиональными контрактными службами, которые качественно выполняют все этапы планирования и реализации закупок.
Создание и поддержание такой профессиональной структуры требуют значительных инвестиций: от формирования штата и привлечения квалифицированных специалистов до их постоянного обучения и переподготовки. Важно понимать, что специалисты по закупкам сталкиваются с разнообразными задачами, поэтому повышение квалификации, ограниченное только рамками Закона № 44-ФЗ, зачастую оказывается недостаточным.
Суть принципа профессионализма заказчиков заключается в том, что деятельность заказчика, специализированной организации и контрольного органа в сфере закупок должна вестись на профессиональной основе. Это предполагает привлечение квалифицированных специалистов, обладающих необходимыми знаниями и навыками. Заказчики и специализированные организации обязаны принимать активные меры по поддержанию и повышению уровня квалификации и профессионального образования своих сотрудников, задействованных в закупочной деятельности, в том числе через регулярное обучение и переобучение.
Согласно статье 38 Закона № 44-ФЗ, работники контрактной службы и контрактный управляющий должны иметь высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок. Для эффективного функционирования всей системы закупок и реализации стандартов клиентоцентричности желательно, чтобы все участники процесса прошли соответствующее обучение.
Помимо контрактной службы у заказчика должна быть создана как минимум одна комиссия по закупкам. По замыслу законодателя, в состав таких комиссий должны входить преимущественно лица, прошедшие профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок, а также специалисты, обладающие специальными знаниями, относящимися к предмету закупки.
Открытость и прозрачность информации (принцип транспарентности)
Принцип транспарентности в сфере государственных закупок, закреплённый в Законе № 44-ФЗ, обеспечивает свободный и безвозмездный доступ к информации. Этот принцип является краеугольным камнем контрактной системы, предоставляя участникам торгов полную и открытую информацию о правовом регулировании, политике и практике закупок.
Прозрачная контрактная система характеризуется:
- чёткими правилами и процедурами проведения закупок;
- унифицированной документацией и стандартизированными образцами контрактов;
- справедливым и беспристрастным процессом определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
- полной прозрачностью на всех этапах принятия решений.
Все победители торгов должны быть официально уведомлены и публично представлены в Единой информационной системе (ЕИС). Участники, чьи заявки были отклонены, должны получить чёткое объяснение причин неудачи. Прозрачность процедуры апелляции обеспечивается независимым контролирующим органом.
Принципы открытости и прозрачности также позволяют гражданам и организациям осуществлять общественный контроль за соблюдением законодательства РФ в сфере закупок. Несмотря на первостепенное значение этих принципов, затраты на их реализацию и контроль должны быть эффективными и соответствовать общей цели повышения эффективности закупочной деятельности.
Суть принципа открытости и прозрачности заключается в свободном и безвозмездном доступе всех заинтересованных лиц к информации о закупках. Информация, размещаемая в ЕИС, должна быть полной, достоверной и достаточной, не ограничивая при этом возможности участия в закупках. Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) подчеркивает, что недостоверными сведениями считаются документы и информация, составленные формально, без фактических правоотношений или совершённых действий. ФАС России также напоминает, что при заполнении экранных форм в ЕИС заказчики должны проявлять особую внимательность к предоставляемой информации.
Кроме того, в соответствии со статьей 97 Закона № 44-ФЗ, предусмотрен обязательный мониторинг закупок. Он представляет собой систему постоянных наблюдений за сферой закупок, включающую сбор, обобщение, систематизацию и оценку информации об их осуществлении.
Таким образом, Закон № 44-ФЗ предусматривает комплекс механизмов, гарантирующих открытость и прозрачность всех закупочных процедур.
Стимулирование инноваций
Закон № 44-ФЗ вводит принцип стимулирования инноваций, отдавая приоритет при закупках инновационным и высокотехнологичным продуктам при прочих равных условиях. Под высокотехнологичными продуктами подразумеваются товары, созданные с использованием передовых научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок, превосходящие аналоги по качеству и конкурентоспособности.
Однако в реализации этого принципа существуют пробелы. Законодатель не разделил чётко сферы применения принципов обеспечения конкуренции и стимулирования инноваций, что может приводить к их противоречию в определённых ситуациях.
Например, при описании объекта закупки заказчик, указывая конкретный товарный знак, обязан добавить фразу «или эквивалент» для обеспечения конкуренции. В то же время инновационные продукты, как правило, обладают более совершенными потребительскими свойствами, чем их аналоги. Если заказчик заинтересован в конкретном инновационном товаре, он должен обосновать свою потребность.
В результате перед заказчиком возникает сложный выбор: какой принцип применять в спорных ситуациях – обеспечения конкуренции или стимулирования инноваций? Зачастую, не обладая достаточными знаниями в области инновационных разработок, заказчики предпочитают придерживаться принципа обеспечения конкуренции.
Для реализации этого принципа заказчиками необходимо предусмотреть в законодательстве отдельный механизм внедрения инновационных разработок. Поскольку бюджетные средства должны расходоваться эффективно, заказчики, как правило, ориентируются на минимальные характеристики товара и наименьшую цену. Высокотехнологичная продукция же зачастую значительно дороже.
Таким образом, закон № 44-ФЗ устанавливает два принципа, которые в определённых обстоятельствах могут вступать в конфликт друг с другом.
Ответственность за результативность закупок и эффективность государственных закупок
Суть этого принципа закреплена в статье 12 Закона № 44-ФЗ: лица, ответственные за проведение закупок, должны при планировании и осуществлении закупок стремиться к достижению заданных результатов, обеспечивая государственные и муниципальные нужды.
Результативность в управлении государственными ресурсами подразумевает экономичность и оптимальное соотношение цены и качества. Эффективность предполагает достижение поставленных целей с использованием наиболее доступных и экономичных средств и ресурсов. В связи с этим результаты государственных закупок оцениваются с учётом затрат (включая человеческие ресурсы и время), уровня конкурентоспособности (количества поданных заявок) и экономии, достигнутых в ходе конкурентных процедур. Важным показателем также является соотношение цены и качества. Хотя основное внимание уделяется стоимости основных элементов, не менее значимым остаётся качество товаров, поставляемых в срок.
Каждый, кто отвечает за эффективное расходование государственных средств, должен стремиться избегать мошеннических схем, откатов и злоупотреблений должностными полномочиями. Однако по какой-то причине данное требование направлено исключительно на контрактную службу (контрактного управляющего). Эти сотрудники должны быть готовы к тому, что любые вопросы по проведению закупок будут адресованы именно им.
Почему, если заказчик успешно и экономно выполнил все запланированные закупки, но при этом нарушил некоторые процедурные требования, его нужно привлекать к ответственности? Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает ответственность за отдельные нарушения, такие как планирование, размещение закупки в ЕИС, выбор победителя и др., но не учитывает совокупную оценку работы заказчика по реализации запланированных мероприятий (национальных проектов, программ). Конечно, заказчик может представить доказательства своей продуктивной работы в рамках административного производства, что может быть признано смягчающими обстоятельствами, но такой подход не является системным.
Таким образом, продуктивная работа заказчика, соблюдающего данный принцип, не получает положительной оценки со стороны общественности. Законодателю следует рассмотреть меры стимулирования заказчиков для достижения результатов, а не только наказания за нарушения.
Обеспечение конкуренции в контрактной системе
Конкуренция в контрактной системе подразумевает состязательность между участниками торгов за право заключения контракта на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг. Эта состязательность осуществляется на основе равных условий, с использованием как ценовых, так и неценовых методов. Цель контрактной системы – привлечь к участию в закупках квалифицированных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), способных эффективно удовлетворять государственные потребности.
Ключевые элементы, обеспечивающие конкуренцию:
- Доступность закупок. Закупки должны быть открыты для всех заинтересованных лиц, соответствующих требованиям законодательства.
- Независимость от местоположения. Использование дистанционных технологий позволяет участникам торгов участвовать независимо от их географического положения.
- Достаточное время. Участникам торгов должно предоставляться достаточно времени на всех этапах заключения контракта.
- Единые критерии оценки. Все участники оцениваются по одинаковым критериям, чётко указанным в извещении (документации) о закупке.
- Четкие требования. Должны быть определены ясные спецификации и объёмы работ.
- Стандартизация. Должны использоваться стандартные, унифицированные методологии.
Принцип обеспечения конкуренции направлен на создание равных условий для всех участников закупок. Любое заинтересованное лицо должно иметь возможность стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Законодательство признаёт участником закупки любое юридическое лицо (независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, местонахождения и происхождения капитала) или физическое лицо, включая индивидуальных предпринимателей.
Запрещается совершать действия, которые приводят к ограничению конкуренции: в частности, к необоснованному ограничению числа участников закупок (статья 33 Федерального закона № 44-ФЗ).
Принцип недопустимости ограничения конкуренции согласуется с положениями Федерального закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Часть 1 статьи 17 этого закона запрещает при проведении торгов осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.
Единство контрактной системы в сфере закупок
Принцип единства является одним из ключевых аспектов контрактной системы государственных закупок. В статье 11 Закона № 44-ФЗ он определяется следующим образом: «контрактная система формируется на единых и целостных принципах и подходах, которые обеспечивают удовлетворение государственных нужд через планирование и осуществление закупок товаров, работ и услуг», а также их мониторинг, аудит и контроль. Этот принцип направлен на создание унифицированных механизмов регулирования, действующих на всей территории страны и на всех уровнях власти, независимо от особенностей отдельных секторов экономики.
Однако унификация правил проведения закупок для различных отраслей может быть и недостатком, так как она не учитывает специфические характеристики каждой из них. Кроме того, принцип единства подразумевает логически последовательное построение этапов осуществления закупок. В действующем законодательстве стадия планирования сводится лишь к составлению планов-графиков, которые в настоящее время не выполняют своей функции из-за отсутствия эффективного внутреннего взаимодействия. О стадии прогнозирования в закупках можно даже не упоминать.
Таким образом, в законодательстве о контрактной системе содержатся шесть основных принципов, список которых является исчерпывающим. В целом выделение принципов контрактной системы определяет её преимущество и ведёт к наиболее эффективному процессу работы механизма осуществления закупок.