Зашедшие в тупик международные усилия по защите окружающей среды и здоровья людей от пластикового загрязнения можно спасти, если пересмотреть процесс переговоров.
Загрязнение пластиком — это бич суши и морей, который добрался до самых отдалённых уголков Земли. Неспособность справиться с этой проблемой может привести к тому, что экосистемы и люди будут подвергаться воздействию вредных микрочастиц пластика, нанопластика и химических веществ на протяжении столетий. Пластик распространяется по всему миру, в том числе с реками и ветром, и это связано с вопросами равенства и справедливости. Например, многие сообщества, которые больше всего страдают от загрязнения пластиком, несут наименьшую ответственность за его производство.
Стойкость пластика к воздействию окружающей среды, его способность преодолевать границы и влияние на изменение климата требуют международного регулирования. Только на производство приходится около 5% (2,24 гигатонны в эквиваленте углекислого газа) глобальных выбросов парниковых газов, в то время как на авиацию — 1,4% (0,6 ГтCO2) выбросов. В связи с этим в марте 2022 года Ассамблея ООН по окружающей среде (ЮНЕА), высший орган организации, принимающий решения по вопросам окружающей среды, учредила Межправительственный переговорный комитет (МПК) для разработки глобального договора о прекращении загрязнения пластиком, в том числе в океане.
Тем не менее после шести раундов переговоров, длившихся более трёх лет, делегаты из 184 стран-участниц остаются в тупике. После десяти дней дебатов на пятой сессии, созванной в августе 2025 года в Женеве, Швейцария, не удалось прийти к соглашению по договору.
Будучи официальными наблюдателями процесса INC и советниками в составе немецкой делегации, насчитывающей около 20 человек, мы пришли к выводу, что процесс INC в его нынешнем виде не увенчается успехом. Однако 7 февраля будет избран новый председатель INC. Несколько ключевых процедурных изменений, если они будут реализованы и контролироваться новым председателем, могут вывести процесс из тупика и проложить путь к заключению эффективного глобального договора по пластику.
Почему тупик?
Как отмечали многие эксперты, создать глобальный договор о пластике было непросто.
Во-первых, участники переговоров пытались выработать единые правила регулирования производства пластика на глобальном уровне в рамках сложной и фрагментированной системы управления отходами и загрязнением окружающей среды.
Несмотря на то, что различные конвенции не решают проблему растущего загрязнения пластиком, они уже регулируют загрязнение с судов, а также трансграничное перемещение и торговлю опасными веществами и отходами, в том числе некоторыми видами пластика. К ним относятся Лондонская конвенция, вступившая в силу в 1975 году; Приложение V к Международной конвенции по предотвращению загрязнения с судов, вступившее в силу в 1988 году; Базельская конвенция 1992 года; а также Роттердамская и Стокгольмская конвенции, вступившие в силу в 2004 году.
Тем временем на региональном и национальном уровнях несколько стран ввели меры, которые влияют на производство или использование пластика (меры, принимаемые на ранних этапах), а также на сбор, сжигание, переработку или повторное использование пластиковых отходов (меры, принимаемые на поздних этапах).
Во-вторых, отчасти из-за того, что большинство уже существующих многосторонних природоохранных соглашений регулируют заключительные этапы жизненного цикла пластика, Международной комиссии по пластику было поручено придерживаться более осторожного подхода и учитывать весь жизненный цикл. Однако комплексное решение проблемы загрязнения пластиком подразумевает рассмотрение всех взаимосвязанных и политически сложных вопросов — от добычи ресурсов, производства, торговли, использования и утилизации до финансирования и равенства.
В-третьих, страны, как правило, занимают разные позиции по различным вопросам, требующим обсуждения, в зависимости от движущих сил их экономики.
Некоторые страны, экономика которых сильно зависит от нефти и газа, такие как США, Россия и арабские государства, в целом поддерживают регулирование обращения с отходами, поэтому основное внимание уделяется мерам на завершающем этапе. Другие страны, например те, где проживает значительное количество коренных народов, малые островные государства и прибрежные страны, многие из которых непропорционально сильно страдают от пластикового загрязнения, поддерживают регулирование на протяжении всего жизненного цикла пластика. Такая политика может включать в себя запрет на производство определённых видов пластика, регулирование химического состава или финансовую помощь для укрепления инфраструктуры сбора, переработки и устранения последствий загрязнения в странах с низким и средним уровнем дохода. Страны с высокорегулируемой промышленной экономикой, в том числе Европейский союз (ЕС), Норвегия и Канада, тем временем настаивают на введении амбициозных глобальных стандартов, чтобы уравнять условия и расширить доступ к международным рынкам, одновременно защищая здоровье людей и окружающую среду.
Наконец, существует проблема активного лоббирования со стороны промышленности. Представители компаний, занимающихся добычей ископаемого топлива и нефтехимией, присутствовали на все большем количестве заседаний со второго раунда переговоров. Некоторые из них использовали такие тактики, как активное информирование делегатов о преимуществах пластика, чтобы отсрочить, ослабить или сорвать принятие мер, особенно касающихся ограничения производства пластика.
Однако все эти проблемы характерны для многосторонних природоохранных соглашений. Подобные трудности, особенно в отношении государств-участников, которые тянут одеяло на себя, были преодолены до того, как 198 сторон ратифицировали Монреальский протокол по защите озонового слоя. То же самое произошло до того, как 196 сторон приняли Парижское соглашение на основе консенсуса в 2015 году.
На наш взгляд, повторяющиеся, разрозненные дискуссии, характерные для переговоров в рамках INC, во многом обусловлены структурой и управлением процессом.
Подводные камни в этом процессе
Три конструктивных недостатка оказались особенно проблематичными.
Отсутствие расстановки приоритетов и последовательности в принятии решений. В документе, подготовленном по итогам заседания ЮНЕА в 2022 году, — резолюции ЮНЕА (5/14) — говорится, что МКК должен учитывать «весь жизненный цикл пластика». Однако делегаты от государств-членов намеренно интерпретируют понятие «весь жизненный цикл» по-разному, в зависимости от экономических интересов своих стран. Например, на возобновленной пятой сессии некоторые делегаты утверждали, что этот термин не включает в себя добычу. Другие утверждали, что это не относится к последствиям для здоровья.
Кроме того, в резолюции UNEA (5/14) говорится, что глобальный договор о пластике должен «дополнять» существующие соглашения. Однако, чтобы затянуть процесс, некоторые делегаты использовали аргумент о том, что ряд проблем, связанных с пластиком, уже решается (или может быть решён) с помощью уже существующих правил.
Некоторые делегации неоднократно заявляли, например, что Базельская конвенция (регулирующая торговлю и утилизацию опасных отходов, в том числе некоторых видов пластика) и Стокгольмская конвенция (регулирующая стойкие органические загрязнители, то есть токсичные химические вещества) уже решают проблемы, связанные с пластиком и сопутствующими химическими веществами. Но большинство видов пластика не подпадают под определение опасных отходов в соответствии с Базельской конвенцией. Кроме того, только около 6 % из более чем 16 000 химических веществ, которые могут использоваться намеренно или присутствовать в пластике непреднамеренно, регулируются Базельской и Стокгольмской конвенциями, а также Минаматской конвенцией, которая вступила в силу в 2017 году.
На наш взгляд, по крайней мере, на ранних этапах процесса необходимо определить приоритеты и принять решения о том, следует ли включать в договор ограничения на производство пластика, правила в отношении химических веществ и продуктов, вызывающих обеспокоенность, а также схемы финансирования, прежде чем принимать последующие решения.
Сжатые сроки. Изначально перед МНК была поставлена задача разработать глобальный договор к концу 2024 года. Такие амбициозные сроки для сложного договора затрудняют расстановку приоритетов и последовательное принятие решений, а также вынуждают участников переговоров обсуждать детали до того, как все придут к согласию по основным вопросам.
Из-за сжатых сроков переговорщикам приходится обсуждать взаимосвязанные вопросы на параллельных заседаниях. В одном зале участники могут обсуждать ограничения на производство пластика или запрет на использование определённых химических веществ. В соседнем зале другая группа может пытаться решить вопрос о финансировании переработки пластиковых отходов в странах с низким и средним уровнем дохода. Однако во многих случаях достижение соглашения по одному вопросу может помочь решить и другие проблемы. Например, если бы было достигнуто соглашение о сокращении производства пластика, страны с более амбициозными целями, вероятно, охотнее вносили бы финансовый вклад в программы по сбору и переработке отходов. В настоящее время такие страны не поддерживают субсидирование переработки отходов в связи с ростом их производства.
Несоответствие процессуальным нормам. В настоящее время неясно, имеют ли сопредседатели (делегаты, назначенные для ведения дискуссий) право обобщать предложения и вносить их в проект текста. Это делает процесс разработки неэффективным и трудоемким, особенно в сочетании с другими неясностями, связанными с процессом, и с тем фактом, что существуют параллельные направления обсуждения. (Каждая дискуссионная группа может быть сосредоточена на обсуждении от 2 до 20 и более статей договора.) Это также означает, что значительная часть времени уходит на обсуждение самого процесса INC, а не содержания договора.
Отсутствие чётко сформулированных правил также затрудняет урегулирование споров. Если в официальной дискуссионной группе (называемой контактной группой) возникают две противоположные позиции и в группе не удаётся достичь согласия, могут проводиться неформальные переговоры без участия наблюдателей. Однако неясно, влияют ли «неформальные» переговоры на черновик текста и каким образом, что ещё больше подрывает доверие и приводит к новым разногласиям.
Без адекватных и прозрачных правил процедуры в черновики документов будет добавляться всё больше и больше текста, в котором будут подробно излагаться позиции по тому или иному вопросу. А некоторые делегации будут продолжать использовать мантру «ничего не согласовано, пока не согласовано всё», чтобы затягивать переговоры.
Со времени проведения второй сессии Межправительственного переговорного комитета в Париже делегаты не смогли прийти к согласию даже по процессуальным решениям, в частности по вопросу о том, следует ли разрешать делегатам голосовать при чётко определённых обстоятельствах и принимать решения на основе принципа большинства, а не консенсуса. На созванной вновь пятой сессии в Женеве мы убедились в том, что нынешняя структура Межправительственного переговорного комитета не соответствует своему назначению. Во время пятого раунда переговоров в Пусане, Южная Корея, делегаты, казалось, пришли к единому мнению о том, как поступать с выброшенными рыболовными снастями. В Женеве текст снова был вынесен на обсуждение, и из-за большого количества добавленных нюансов прийти к согласию не удалось.
Другой способ
Чтобы выйти из тупика и сдвинуть INC в сторону конвергенции, мы предлагаем новому председателю немедленно внести три изменения.
Во-первых, главы делегаций стран-участниц могли бы собраться на закрытом заседании, чтобы обсудить ключевые вопросы и определить приоритеты. Затем можно было бы обсудить другие вопросы на параллельных заседаниях, открытых для всех делегатов и наблюдателей.
Такая иерархическая структура позволила бы делегатам прийти к соглашению по некоторым комплексным вопросам на более ранних этапах процесса. Это, в свою очередь, помогло бы восстановить доверие к процессу INC и упростило бы последующее принятие решений.
Во-вторых, вместо того чтобы пытаться заключить договор в сжатые сроки, делегатам следует сосредоточиться на достижении конкретных промежуточных целей, таких как согласование вопроса о включении в текст договора ограничений на производство пластика. Более реалистичные и чётко сформулированные цели на начальном этапе (наряду с иерархической структурой) будут способствовать более равноправному участию, позволяя государствам-членам более эффективно использовать ресурсы и направлять делегатов с соответствующими знаниями на конкретные раунды переговоров. (На состоявшихся к настоящему времени заседаниях переводчики присутствовали только на пленарных сессиях, а переговорщикам, представляющим страны самостоятельно или в составе небольшой делегации, приходилось разрываться между заседаниями и пропускать часть обсуждения.) Это также помогло бы восстановить доверие к процессу МКК.
Конечно, контрольные точки можно использовать в стратегических целях, чтобы замедлить прогресс или затянуть переговоры, но установление временных ограничений и продление сроков только при определённых условиях (например, если мнения делегатов по вопросу разделились примерно поровну) снизит этот риск.
В-третьих, чёткие процедурные правила будут способствовать укреплению доверия и позволят уделять больше времени обсуждению того, что должно быть прописано в договоре. Особенно необходимы правила, определяющие, кому что разрешено делать при составлении проекта текста, а также то, как следует документировать и включать в проект текста результаты неофициальных заседаний, призванных разрешать конфликты. Такие рекомендации снизят вероятность того, что делегаты увязнут в повторяющихся спорах о процедурах, а также риск возобновления урегулированных споров.
Как только будет продемонстрирован прогресс и восстановлено доверие, например, за счёт уменьшения количества споров, при определённых чётко обозначенных обстоятельствах можно будет проводить голосование и принимать решения на основе принципа большинства. Такой механизм не умаляет важности достижения консенсуса. Напротив, наличие такой политики может даже повысить вероятность достижения делегатами консенсуса. Это также снизит вероятность того, что прогресс будет заблокирован, когда появится широкая поддержка той или иной политики.
Правила процедуры Базельской, Роттердамской и Стокгольмской конвенций допускают принятие решения большинством в две трети голосов в качестве крайней меры, если не удается достичь консенсуса по важному вопросу, например по поправке. Фактически это правило было применено во время совместного заседания руководящих органов Базельской, Роттердамской и Стокгольмской конвенций в 2019 году после 15-летних дебатов. Очевидно, что проведение голосования квалифицированным большинством будет сопряжено с политическими трудностями и станет возможным только в том случае, если голосование будет проводиться редко и прозрачно, без игнорирования или отрицания опасений стран с меньшей властью.
Подписывайтесь, чтобы узнавать новое о науке каждую неделю!