Всё об имущественных торгах

Джамиля Созаева, доктор экономических наук, доцент, руководитель отдела образовательных программ Росэлторг, подготовила статью для журнала ПРОГОСЗАКАЗ.РФ о земельных и имущественных торгах. В материале разбираются правовые основы, процедурные особенности и актуальная правоприменительная практика.

Нормативно-правовой контекст и тенденции цифровизации в земельных и имущественных торгах

Организация и проведение торгов по отчуждению или передаче прав на государственное и муниципальное имущество представляют собой комплексный административно-правовой процесс, детально регламентированный системой федерального законодательства и подзаконных актов. Доминирующим трендом последних лет является полномасштабный переход к обязательной электронной форме всех имущественных и земельных аукционов, что направлено на обеспечение принципов публичности, конкурентности и максимальной экономической эффективности при распоряжении публичной собственностью. Нарушение требования об обязательной электронной форме ФАС России классифицирует как действие, ограничивающее конкуренцию, что влечёт за собой применение мер административного воздействия, вплоть до выдачи предписаний и предупреждений.

Наиболее часто в настоящее время проводятся три вида имущественных торгов: по реализации и аренде земельных участков, по приватизации государственного и муниципального имущества, а также по сдаче в аренду объектов государственного и муниципального имущества (по приказу ФАС России от 21.03.2023 № 147/23). Перевод этих торгов в цифровой формат обострил методические и правовые нестыковки, что приводит как к мелким нарушениям со стороны организаторов торгов, так и к крупным проблемам, вплоть до срыва сделок.

В материалах статьи систематизированы ключевые требования законодательства, разъяснены сложные вопросы правоприменения и предложены организаторам торгов практические алгоритмы действий в рамках трёх основных направлений: реализации земельных участков, приватизации имущества и передачи имущества в аренду.

Реализация земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности

Проведение торгов по продаже или аренде земельных участков регулируется Земельным кодексом РФ (далее — ЗК РФ). С 1 марта 2023 г. вступил в силу Федеральный закон от 07.10.2022 № 385-ФЗ, устанавливающий единый порядок электронных торгов, что завершило длительный переходный период и устранило правовую неопределённость. До 1 января 2026 г. ряд регионов и муниципальных образований могли проводить торги по продаже и аренде земельных участков в «бумажной» форме, если из-за технических проблем с  доступом и скоростью функционирования интернет-инфраструктуры не было возможности проводить электронные аукционы. Такое право должно было быть обосновано и закреплено в региональных и муниципальных актах, однако нередко были случаи, когда организаторы торгов без утверждения подобного акта продолжали проводить аукционы по старой форме, что является нарушением.

С 2026 г. временные нормы прекращают свое действие, поэтому все земельные торги, включая размещение информации о предоставлении земельного участка, будут проходить в электронной форме, посредством размещения в ГИС «Торги».

Также рассмотрим ряд организационных вопросов, которые необходимо учитывать при продаже или сдаче в аренду земельных участков в 2026 г.

Обязательные предторговые процедуры и требования к  объекту торгов

1. Установление границ и кадастровый учёт. Фундаментальным требованием, исключающим саму возможность проведения торгов, является наличие у земельного участка уточнённых границ, сведения о которых внесены в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН). С 1 марта 2025 г. совершение любой сделки, включая продажу с торгов, с участком, не имеющим установленных границ в ЕГРН, законодательно запрещено. Таким образом, организация торгов невозможна для участков, имеющих лишь условный кадастровый номер.
2. Подготовка Градостроительного плана земельного участка (ГПЗУ). В соответствии со ст. 57.3 ГрК РФ ГПЗУ является информационным документом, содержащим исчерпывающие данные о градостроительном регламенте, видах разрешённого использования, ограничениях, красных линиях, зонах с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ), а также сведения о возможности технологического присоединения к сетям инженерно-технического обеспечения. Эта информация с 2025 г. должна быть дословно включена в извещение о проведении торгов в силу прямого требования подп. 4 п. 21 ст. 39.11 ЗК РФ. Отсутствие актуального ГПЗУ или включение недостоверной информации из него является основанием для оспаривания результатов торгов и признания договора недействительным.
3. Определение вида разрешённого использования (ВРИ). В случае неоднократной неудачи в реализации участка (в т. ч. после снижения начальной цены на 30 % при повторных торгах) организатор вправе рассмотреть вопрос об изменении ВРИ для повышения инвестиционной привлекательности объекта. Процедура изменения ВРИ регламентирована ст. 33 ГрК РФ и осуществляется через внесение изменений в правила землепользования и застройки (ПЗЗ) по инициативе уполномоченного органа. С 2026 г. в ЗК РФ также вносятся коррективы по изменению ВРИ, и организаторам торгов следует обратить внимание на этот момент.

Процедурные особенности проведения электронного аукциона по ЗК РФ

Организатору торгов следует строго соблюдать установленную ЗК РФ последовательность и сроки, представленные в таблице ниже.

* Извещение публикуется не позднее чем за 10 рабочих дней до проведения аукциона, т. е. непосредственно торгов, но до торгов должно быть рассмотрение заявок и признание претендентов участниками, и осуществляется это не позднее 3 рабочих днейс даты окончания приёма. Таким образом, в 10 рабочих дней от публикации извещения до аукциона должны уложиться приём заявок и их рассмотрение; если на рассмотрение отводится максимум 3 рабочих дня, то, значит, приём — минимум 7 рабочих дней, но можно поставить и больший срок)

Хотелось бы остановиться на такой проблеме, как протоколы признания претендентов участниками по земельным торгам. Нередко добросовестные участники торгов становятся жертвами мошенников и перекупщиков, которые, узнав о поданных заявках на торги, начинают угрожать заявителям, требуют отозвать заявки и т. д. В данном случае стоит обратить внимание организаторов торгов на два момента:

1. Необходимость соблюдения конфиденциальности торгов до определения победителя, неразглашение информации сотрудниками и ответственными лицами организатора третьим лицам.
2. Проверку правильности формирования протокола рассмотрения заявок и признания претендентов участниками аукциона. С 1 марта 2025 г. структура промежуточного протокола рассмотрения заявок изменена, ст. 39.12 ЗК РФ теперь излагается так:

Извлечение:

«…9. Организатор аукциона ведёт протокол рассмотрения заявок на участие в аукционе, который должен содержать сведения о заявителях, допущенных к участию в аукционе и признанных участниками аукциона, датах подачи заявок, внесённых задатках, а также сведения о заявителях, не допущенных к участию в аукционе, с указанием причин отказа в допуске к участию в нём. Заявитель, признанный участником аукциона, становится участником аукциона с даты подписания организатором аукциона протокола рассмотрения заявок. Протокол рассмотрения заявок на участие в аукционе подписывается организатором аукциона не позднее чем в течение одного дня со дня их рассмотрения.

Сведения о количестве участников аукциона без указания иных сведений о таких участниках и сведения о заявителях, не допущенных к  участию в  аукционе, с указанием причин отказа в допуске к участию в нём размещаются на официальном сайте не позднее чем на следующий день после дня подписания протокола рассмотрения заявок…».

Таким образом, в протоколе рассмотрения заявок вы указываете количество допущенных — численно, а по недопущенным участникам уже перечисляете их наименования, с указанием причин недопуска. В такой ситуации информация о тех, кто допущен и придет торговаться на аукцион, остаётся конфиденциальной.

Ответы на проблемные вопросы правоприменительной практики

Рассмотрим наиболее частые вопросы, которые поступают на электронную площадку Росэлторг от организаторов земельных торгов.

❓ Вопрос: Возможно ли признать торги несостоявшимися, если участником признано только одно лицо?

Ответ: Нет. В отличие от процедур по Закону № 178-ФЗ, ЗК РФ прямо обязывает заключить договор с единственным участником аукциона (ч. 13 ст. 39.12 ЗК РФ). Договор заключается по начальной цене, указанной в извещении. Отказ организатора от заключения договора является неправомерным.

❓ Вопрос: Каковы правовые основания для отказа в допуске претендента или отмены торгов?

Ответ: Исчерпывающий перечень оснований для отказа в допуске приведён в ч. 8 ст. 39.12 ЗК РФ. Отмена торгов возможна, в частности, при выявлении обстоятельств, препятствующих распоряжению участком (п. 8 ст. 39.11 ЗК РФ), например его резервировании для государственных нужд. Решение об отмене оформляется нормативным актом (постановлением) с обязательной публикацией извещения на ГИС «Торги».

❓ Вопрос: Допустимо ли внесение задатка третьим лицом?

Ответ: Формального запрета в ЗК РФ нет, однако на практике требование о внесении задатка самим участником часто закрепляется в извещении. Организатор вправе установить такое требование для минимизации рисков оспаривания. Решения Верховного Суда РФ по этой проблеме указывают, что сам по себе факт внесения задатка третьим лицом не может быть единственным основанием для отказа, но организатор должен обеспечить проверку происхождения средств во избежание злоупотреблений. Кроме того, в  земельных торгах задаток ещё трактуется как платежеспособность покупателя, что немного отличает толкование задатка от обеспечения заявок в закупках, например, в рамках контрактной системы. При уклонении победителя от подписания договора купли-продажи задатки взыскиваются в пользу организатора торгов. С точки зрения бюджетного законодательства с третьего лица, которое вносит задаток и не является участником правоотношений купли-продажи земли (и других активов), невозможно списать средства.

❓ Вопрос: Почему в некоторых случаях в договорах купли-продажи, аренды земельных участков прописывается невозможность переуступки прав, субаренды, хотя формально это не запрещено?

Ответ: В некоторых случаях земельные участки продаются или сдаются в аренду на льготных условиях: для субъектов МСП, для ведения личного подсобного хозяйства, таким образом, это можно считать целевым выделением объектов. Субаренда в такой ситуации не всегда гарантирует, что субарендатор соответствует условиям информационного сообщения. Могут быть и иные основания, почему переуступка прав, по мнению собственника актива, может быть нецелесообразной.

Приватизация государственного и муниципального имущества по Федеральному закону от 21.12.2001 № 178-ФЗ

Рассмотрим второй, не менее популярный тип торгов, связанный с приватизацией объектов государственной и муниципальной собственности. Процедура приватизации обладает максимальной степенью детализации и требует неукоснительного соблюдения установленной законом императивной последовательности способов продажи.

Перечень способов приватизации и их выбор:

1. Преобразование унитарного предприятия в ООО. Первичный способ, применяемый к действующим предприятиям.
2. Продажа на аукционе (открытом по составу участников). Основной и  первоочередный конкурентный способ для большинства объектов (ст. 18 Закона № 178-ФЗ).
3. Продажа посредством публичного предложения. Применяется только в случае признания аукциона несостоявшимся (ст. 23 Закона № 178-ФЗ). Пропуск этой стадии и переход сразу к продаже по минимальной цене является грубым нарушением.
4. Продажа по минимально допустимой цене. Применяется только в случае, если не состоялась продажа посредством публичного предложения (ст. 23.1 Закона № 178-ФЗ). С 2025 г. установлены новые правила: начальная цена —5–10  % от цены на публичном предложении, обязательный задаток  — 1  %, срок приёма заявок — не менее 50 дней.
5. Продажа на конкурсе. Применяется для специфических объектов: пакетов акций/долей более 50 %, объектов культурного наследия, требующих выполнения условий (сохранение рабочих мест, реставрация) (ст. 20 Закона № 178-ФЗ).
6. Продажа на специализированном аукционе. Эксклюзивный способ для реализации акций открытых акционерных обществ (ст. 19 Закона № 178-ФЗ).

Сквозные процессуальные требования и этапы

Все процедуры проводятся в электронной форме в соответствии с  постановлением Правительства РФ от 27.08.2012 № 860 (далее — ПП РФ № 860). Организатору (продавцу) необходимо предварительно заключить соглашение с оператором ЭТП, а его уполномоченным представителям — получить УКЭП и оформить машиночитаемую доверенность (МЧД) в ГИС «Торги».

Отдельно остановимся на таком способе реализации, как продажа по минимально допустимой цене. Данный способ был введён и пересмотрен в последние два года взамен продажи без объявления цены. Схема реализации обычного имущества (не акций и не объектов культурного наследия) реализуется, как отмечалось выше, по такому алгоритму: аукцион; если не состоялся аукцион — публичное предложение («голландский аукцион»); если не состоялось, то долгое время в рамках Закона № 178-ФЗ применялась продажа без объявления цены. Но продажа без объявления цены была проблемным способом реализации, т. к. участники процедуры могли подавать заявки с условной ценой в 1 рубль. Конечно, закон не ограничивал цену, на то и способ «без объявления цены», но в реальности собственники имущества не готовы были объекты продавать за бесценок, поскольку их остаточная стоимость все-таки не была столь низкой. В этой связи в 2024 и 2025 гг. были приняты меры по совершенствованию этого способа реализации. Было введено понятие «минимально допустимая цена имущества», определено, что по такому способу реализации также требуется установление задатков, ужесточён алгоритм подачи и рассмотрения заявок.

Особенности проведения:

• начальная цена имущества составляет 5 % от цены, установленной на публичном предложении, или 10 %, если начальная цена более 20 млн руб.;
• обязательный задаток в размере 1 % цены первоначального предложения;
• отозвать заявку можно не позже чем за 5 дней до окончания срока подачи заявок.

В таблице ниже представлены все процедурные этапы торгов:

Правоприменительные разъяснения по сложным ситуациям

❓ Вопрос: Каков минимальный пакет документов от претендента?

Ответ: Исчерпывающий перечень установлен ст. 16 Закона № 178-ФЗ. Дополнительные требования к документам, не предусмотренные данной статьей, устанавливать незаконно. Для юрлица: заверенные копии учредительных документов, документ о полномочиях руководителя. Для физлица: копия паспорта (всех страниц). Ненадлежащее оформление (например, отсутствие части страниц) является основанием для отказа в допуске.

❓ Вопрос: Как регулируется ответственность оператора ЭТП при технических сбоях?

Ответ: Пункт 39 ПП РФ № 860 обязывает оператора обеспечить бесперебойное функционирование площадки. При сбое торги приостанавливаются, все участники уведомляются, а после устранения неисправности процедура возобновляется. Факт сбоя и приостановки фиксируется в протоколе. Основанием для претензий сторон к оператору служит соглашение, заключаемое с продавцом.

❓ Вопрос: Можно ли внести изменения в информационное сообщение или отменить торги?

Ответ: Да. Руководствуясь ст. 448 ГК РФ, изменения можно вносить не позднее чем за 3 дня до окончания приёма заявок, продлив срок приёма на 30 дней. Отмена возможна в тот же срок. При этом продавец обязан уведомить всех подавших заявки претендентов и вернуть им задатки в 5-дневный срок.

❓ Вопрос: Имущество размещено на торги в 2025  г., оценка недвижимости проведена также в этом году, НДС составляет 20 %. Торги пройдут уже в 2026 г., соответственно, договор купли-продажи также нужно будет заключать в новом году, а ставка НДС уже будет 22 %. Как в этом случае быть, ведь в текущий проект договора результаты оценки, представленные оценщиком, 22 % НДС внести нельзя?

Ответ: Размер процентной ставки НДС не является условием, относительно которого между сторонами должно быть достигнуто соглашение, а также условием существенным или необходимым для договора поставки товара, выполнения работ, оказания услуг (в  т.  ч. приобретения недвижимого имущества или аренды имущества).

Таким образом, размер ставки НДС не является существенным условием договора и может быть изменен путём заключения дополнительного соглашения без изменения цены контракта. Аналогичное мнение высказал Минфин России (письмо Минфина России от 01.02.2019 № 03-07-03/5762).

Поскольку ни ГК РФ не содержит обязательных к исполнению норм о включении ставки НДС, ни Закон №  178-ФЗ не устанавливает специальные правила, применяемые при изменении порядка налогообложения, то стороны вправе сначала заключить договор на объявленных в информационном сообщении условиях, а затем сразу же заключить дополнительное соглашение об изменении ставки НДС.

Передача государственного и муниципального имущества в аренду, безвозмездное пользование или доверительное управление по приказу ФАС России от 21.03.2023№ 147/23

Третье направление имущественных торгов, которое пользуется популярностью, — это передача в аренду, безвозмездное пользование объектов государственной и муниципальной собственности. С 1 октября 2023 г. торги на право заключения указанных договоров проводятся исключительно в электронной форме на основании приказа ФАС России от 21.03.2023 № 147/23 «О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путём проведения торгов в форме конкурса». Данный нормативный акт утверждает Порядок проведения торгов (далее — Порядок, Приказ ФАС № 147/23) и Перечень видов имущества, для которых возможен конкурс (а не аукцион).

Ключевые особенности Приказа ФАС № 147/23

1. Обязательное формирование комиссии. В соответствии с п. 12 Порядка для проведения конкурса или аукциона создается комиссия в составе не менее чем пяти человек. Комиссия уполномочена отстранить участника на любом этапе при установлении факта предоставления недостоверных сведений. Ранее требования о составе комиссии не были регламентированы.

2. Отсутствие необходимости специального соглашения с ЭТП. В отличие от торгов по Закону № 178-ФЗ, для проведения процедур по Приказу № 147/23 заключение отдельного соглашения с оператором ЭТП не требуется. Достаточно общей аккредитации организатора на площадке.

3. Безусловная обязанность заключить договор с единственным участником. Пункты 120–121 Порядка устанавливают, что если заявку подал только один заявитель, соответствующий требованиям, или если участником признан только один заявитель, организатор обязан заключить с ним договор на условиях, предусмотренных документацией. Это жёсткое правило, не оставляющее организатору возможности для отказа.

Процедурный регламент и управление изменениями

Сроки и ключевые этапы проведения аукциона по аренде приведены ниже. Особое внимание следует уделить правилам внесения изменений, которые строго регламентированы.

Ответы на актуальные вопросы организаторов торгов

❓ Вопрос: Каковы последствия проведения торгов по аренде в бумажной форме, при наличии действующего Приказа № 147/23?

Ответ: Такие действия квалифицируются ФАС России как нарушение антимонопольного законодательства (ч. 5 ст. 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции»), поскольку ограничивают потенциальный круг участников. Как показала практика, ведомство проводит проверки и выдаёт предписания и предупреждения органам власти, допускающим подобные нарушения.

❓ Вопрос: Как регулируется работа с задатками в торгах по аренде? Как устанавливается размер и порядок их внесения?

Ответ: Порядок № 147/23 не содержит императивных указаний насчёт реквизитов для внесения задатка. Организатор вправе как указать в документации свой расчётный счёт, так и разрешить внесение задатка на лицевой счёт участника на ЭТП. Этот вопрос должен быть однозначно урегулирован в извещении и ложится на плечи организатора.

❓ Вопрос: Каковы особенности проведения конкурса на аренду?

Ответ: Конкурс возможен только для видов имущества, включённых в  специальный Перечень (приложение № 2 к Приказу). В этом случае победитель определяется не только по максимальной цене арендной платы, но и по лучшему сочетанию цены и иных критериев, установленных документацией (например, опыт, квалификация, инвестиционная программа).

❓ Вопрос: Может ли арендатор государственного или муниципального имущества выкупить его на льготных условиях?

Ответ: По общему правилу арендатор публичной собственности, который является субъектом малого или среднего предпринимательства, может без торгов выкупить это имущество, если (ст. 3 Закона № 159-ФЗ):

• оно на день подачи заявления находится в аренде непрерывно не менее года;
• нет задолженности по арендной плате за движимое и недвижимое имущество и неустойкам;
• недвижимое имущество не включено в перечень имущества для поддержки малого бизнеса;
• движимое имущество включено в перечень имущества для поддержки малого бизнеса и в нём нет сведений, что оно не отчуждается по Закону № 159-ФЗ (состав и виды движимого имущества, которое не подлежит отчуждению по Закону № 159-ФЗ, утверждены распоряжением Правительства РФ от 18.03.2023 № 632-р);
• сведения о субъекте на день заключения договора о покупке арендованного имущества не исключены из единого реестра субъектов малого и среднего предпринимательства.

Далее, чтобы выкуп был возможен, необходимо, чтобы для этого была создана и проработана региональная и муниципальная нормативная правовая база. Как пример, можно рассмотреть Регламент г. Москвы.

При выкупе арендованного имущества реализуется, по сути, льготный порядок расчётов за приватизированное государственное и муниципальное имущество (п. 4 ст. 7 Закона о развитии предпринимательства). При возмездном отчуждении арендуемого имущества из государственной или муниципальной собственности субъекты МСП пользуются преимущественным правом на приобретение такого имущества по цене, равной его рыночной стоимости и определённой независимым оценщиком (ст. 3 Закона № 159-ФЗ).

Оплата выкупаемого арендуемого имущества осуществляется единовременно или в рассрочку посредством ежемесячных или ежеквартальных выплат в равных долях. Срок рассрочки оплаты такого имущества устанавливается соответственно нормативным правовым актом Правительства РФ, законом субъекта РФ, муниципальным правовым актом, но не должен составлять менее 5 лет для недвижимого имущества и менее 3 лет для движимого имущества (ч. 1 ст. 5 Закона № 159-ФЗ).

Заключение

Эффективная и юридически безупречная организация торгов требует от ответственных лиц глубокого знания специализированного законодательства, понимания нюансов электронных процедур и строгого следования установленным регламентам. Ключевыми векторами для минимизации правовых рисков являются:

1) своевременный перенос операций с недвижимостью с «бумаги» на электронные площадки и ГИС «Торги»;

2) скрупулезное соблюдение императивных сроков и последовательности процедур, особенно при приватизации;

3) тщательная подготовка документации, в земельных торгах — включая получение актуальных сведений из ЕГРН и ГПЗУ;

4) правильное оформление полномочий сотрудников через МЧД и УКЭП; систематическое повышение квалификации в условиях частого обновления подзаконных актов является необходимым условием для достижения прозрачности, конкурентности и, как следствие, максимальной экономической отдачи от распоряжения государственным и муниципальным имуществом.

Внедрение единого нормативного акта по земельным и имущественным торгам в перспективе снизит число методических и технических проблем и нестыковок, но, поскольку принятие такого документа пока откладывается, организаторам торгов придется соблюдать многочисленные разношёрстные требования отдельных нормативных актов.