В последние месяцы тема Гренландии привлекает всё большее внимание мировых СМИ: от геополитических амбиций ведущих держав до дискуссий о будущем арктических территорий и праве народов на самоопределение. Доцент кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета имени В.Ф. Яковлева Светлана Кузнецова подготовила комментарий, в котором рассматривает эволюцию правового статуса, а также объективно оценивает перспективы возможной независимости Гренландии сквозь призму финансовой зависимости и геополитических вызовов современности.
Конституционно-правовые основы автономного статуса
Королевство Дания является унитарным государством, в состав которого входят две автономии – Гренландия и Фарерские острова. Конституция Дании не регламентирует статус автономий, предусматривая лишь ряд отсылок на отраслевое законодательство (например, законодательством государства должны быть урегулированы вопросы представительства автономий в общенациональном парламенте – Фолькетинге, порядок проведения референдумов, в том числе на территории автономий).
Исторический путь к самоуправлению
Статус автономии в составе Датского королевства был предоставлен Гренландии в 1979 году законом «О внутреннем самоуправлении», который наделял последнюю правом формировать собственный законодательный представительный орган – Ландстинг, осуществляющий законодательное регулирование вопросов, перечисленных в указанном законе, и орган исполнительной власти – Ландсстюре. Дополнительно центральные органы государственной власти могли делегировать органам государственной власти Гренландии ряд других полномочий, не перечисленных в законе, при условии их предварительного согласования с властями Гренландии, а также с соблюдением принципов «единства Королевства и желательности предоставления органам самоуправления широких полномочий в вопросах, которые особенно затрагивают интересы Гренландии». Сама по себе формулировка закона явно демонстрирует тот факт, что Дания предоставляет особый статус Гренландии при условии признания своих суверенных прав по отношению к данной территории.
Предпосылки автономизации
Автономизация Королевства Дания имеет ряд значимых предпосылок. Во-первых, Гренландия является достаточно «молодой» частью Датского королевства, которая официально вошла в состав государства в качестве графства лишь в 1953 году, до этого момента остров был колонией Дании с XVIII века. Включение Гренландии в состав Дании было важной задачей первого десятилетия после окончания Второй мировой войны ввиду антиколониальных тенденций, складывающихся в международной политике. Во-вторых, Гренландия географически отдалена от Евразии, и находится на северо-востоке от Северной Америки, таким образом, полное управление из центра не может быть эффективным. В-третьих, важно отметить особенности этнического состава населения острова, большинство которого составляет коренной народ инуиты, что предопределяет необходимость передачи из центра автономии полномочий, обеспечивающих защиту языка, культуры и традиционного образа жизни народа.
Полномочия по Акту «О внутреннем самоуправлении»
В Акте «О внутреннем самоуправлении» определены ряд вопросов, которые были переданы для регулирования Гренландии, в том числе: организация местного самоуправления, налоги, охота, сельское хозяйство и оленеводство, вопросы рынка труда, образования, культуры, торговли, жилищно-коммунальное хозяйство, внутренние перевозки и так далее. Гренландский язык провозглашался основным языком автономии, но в качестве официального мог также использоваться датский язык. Акт «О внутреннем самоуправлении» не предоставлял Гренландии значительных полномочий в международных отношениях, в нем указывалось, что центральные органы власти Королевства обладают юрисдикцией в вопросах, затрагивающих внешние отношения, а органы самоуправления Гренландии исполняют обязательства, вытекающие из международных договоров Дании, при этом при заключении международных договоров, затрагивающих интересы автономии, Дания должна запросить от Гренландии мнение по поставленному вопросу (как мы понимаем, мнение не может рассматриваться как безусловный запрет для заключения международного договора государством).
Выход из Европейского Союза: новый виток борьбы за самостоятельность
В 1973 году Дания вступила в Европейский Союз. Население Гренландии на общенациональном референдуме высказалось против вступления в данное наднациональное объединение, однако, подчинившись воле большинства народа страны, автономия присоединилась к ЕС вместе с Данией. Как отмечалось ранее, Гренландия населена инуитами, ведущими традиционный образ жизни – рыбалка и охота. Существующие нормы вылова, установленные Европейском Союзом, рассматривались Гренландией как чрезмерное вторжение в сферу их интересов, что стало поводом для возникновения нового витка борьбы за большую самостоятельность, активного становления политической оппозиции на острове. В 1982 году в Гренландии состоялся консультативный референдум по поводу выхода автономии из состава Европейского Союза, на котором с небольшим перевесом (52% проголосовавших избирателей) население высказалось за выход. Дания признала результаты референдума, и в 1984 году был подписан договор о выходе Гренландии из Европейского Союза.
Финансовые вызовы и путь к расширению автономии
Выход Гренландии из Европейского Союза лишил ее права на субсидии, которые она получала в связи с соблюдением ограничений в сфере рыболовства, это обострило проблематику финансовой самостоятельности автономии. Отсутствие возможности самостоятельно заключать торговые соглашения стало значительным препятствием, так как продажа рыбы на международном рынке является одним из основных источников доходов автономии. Кроме того, на территории Гренландии находятся большие запасы нефти, добыча которой началась еще в 2001 году, поэтому пересмотр порядка распределения «нефтяных» доходов также стал ключевым в борьбе за предоставление более широкой автономии. В 2008 году состоялся еще один консультативный референдум, на котором население Гренландии проголосовало за принятие нового закона о ее статусе. В 2009 году Фолькетинг Дании принял закон «О самоуправлении».
Закон «О самоуправлении» 2009 года: признание права на самоопределение
Первым значимым изменением стало признание населения Гренландии народом, «обладающий правом на самоопределение в соответствии с международным правом», а отношений между Данией и Гренландией –«партнерскими», основанными на равенстве и взаимном уважении. Получение статуса народа означает, что, во-первых, Гренландия приобретает международную правосубъектность, что проявляется в определении полномочий ее органов государственной власти в сфере международных отношений, а также признании права выхода из состава Дании (статья 21 Закона). Автономии предоставлены широкие полномочия в международной сфере: ее органы вправе заключать международные соглашения от имени Королевства по вопросам, которые касаются исключительно интересов Гренландии и отнесены к их компетенции, при этом вопросы международной безопасности по-прежнему остаются в компетенции Дании. Укрепляется роль гренландского языка: в новом законе уже не упоминается датский язык, а органы государственной власти Гренландии получили названия на гренландском языке - Инацисартут (парламент) и Наалаккерсуисут (правительство). Также закон расширяет круг полномочий органов государственной власти Гренландии: в него входят такие значимые вопросы, как деятельность правоохранительных органов (полиции и прокуратуры), пенитенциарной системы, уголовное право и отправление уголовного правосудия, пограничный контроль, авиация, судоходство, метеорология и так далее. Новым законом фактические осуществлен пересмотр источников доходов Гренландии. Во-первых, за автономией признано право получения всех доходов от добычи полезных ископаемых, в том числе за выдачу лицензий на разведку, поиск или разработку минеральных ресурсов, а также доходы от всех налогов, оплачиваемых лицами, имеющих лицензию на разведку, поиск и разработку минеральных ресурсов на территории Гренландии и т.д. Во-вторых, Гренландии гарантируется получение субсидий для исполнения предусмотренных в законе полномочий, в то время как закон «О внутреннем самоуправлении» предполагал самостоятельное несение затрат, за исключением случаев, когда отдельными законами предусматривалось субсидирование их реализации.
Перспективы независимости: между суверенитетом и финансовой зависимостью
На сегодняшний день в условиях обострения международной ситуации вокруг Гренландии важным становится вопрос о перспективах выхода автономии из состава Датского Королевства. С одной стороны, как отмечалось ранее, Гренландии предоставлено право выхода из состава Дании, кроме того, большинство населения автономии поддерживает данную идею, что подтверждается, в том числе, популярностью партий, продвигающих идею суверенности Гренландии. С другой стороны, территориальные претензии США по отношению к Гренландии являются серьезным препятствием для постепенного и мирного ее выхода. Представляется, что несмотря на признание за инуитами статуса народа, идея сецессии данной территории, по сути, популистская. По данным Statista основными источниками доходов Гренландии являются экспорт рыбы (23% от всех доходов) и субсидии Дании (42%), при этом субсидии покрывают порядка 50% расходов автономии[1]. Богатство Гренландии полезными ископаемыми не позволяет обеспечить последней необходимую для суверенного государства финансовую стабильность, что, в том числе, обусловлено низкой плотностью населения государства (в добывающей сфере работают преимущественно иностранцы), отдаленностью территорий добычи от городов, что также затрудняет привлечение денежных средств иностранцев в экономику страны, а также отсутствием, ввиду сложных климатических условий, развитой дорожной инфраструктуры, которая бы позволяла наращивать темпы добычи и переработки ископаемых. Таким образом, добыча полезных ископаемых по-прежнему может обеспечивать лишь частичное бюджетное финансирование Гренландии. Развитие инфраструктуры Гренландии требует серьезных инвестиционных проектов, в которых, на сегодняшний день участвует Дания (на период с 2026 по 2029 год Дания выделила 1,6 миллиарда датских крон с целью строительства морского порта, взлетно-посадочных полос, развития здравоохранения и т. д.[2]). Таким образом, представляется, что провозглашение независимости Гренландии означает для острова лишь приобретение суверенитета номинально, когда вновь созданное государство фактически попадет под финансовую зависимость от заинтересованного в установлении контроля над территорией государства-инвестора.
[1] Greenland’s economy depends on Fishing and Danish Subsidies. URL: https://www.statista.com/chart/34175/greenland-gdp-in-current-prices/
[2] Denmark allocates $253m in 2026 budget proposal to support Greenland’s infrastructure development). URL: https://www.aa.com.tr/en/europe/denmark-allocates-253m-in-2026-budget-proposal-to-support-greenland-s-infrastructure-development/3689382