Джамиля Созаева, доктор экономических наук, доцент, руководитель отдела образовательных программ площадки Росэлторг, совместно с Олегом Гуриным, главным редактором журнала ПРОГОСЗАКАЗ.РФ, подготовили статью о совокупном количестве баллов в реестровой записи, подтверждающей российское происхождение товара. Она может быть полезна для всех участников закупок.
С 1 января 2025 г. вступили в силу единые правила подтверждения российского/евразийского происхождения товара при осуществлении закупок как по Закону № 44-ФЗ, так и по Закону № 223-ФЗ. В частности, в значительном числе случаев российское происхождение товаров подтверждается номером реестровой записи из реестра российской промышленной продукции (далее — РРПП). Это товары, указанные:
• в поз. 1–145 приложения № 1 к ПП РФ № 1875 (т. е. подпадающие под запрет закупок иностранных товаров);
• поз. 1–433 приложения № 2 к ПП РФ № 1875 (т. е. подпадающие под ограничение);
• приложении № 3 к ПП РФ № 1875 (т. е. в отношении которых установлена минимальная обязательная доля закупок российских товаров при осуществлении закупок по Закону № 223-ФЗ).
В отдельных случаях предусматриваются временные альтернативы реестровым записям. Так, по 31 августа 2025 г. включительно российское происхождение медицинских изделий и лекарственных препаратов, указанных в поз. 362–399, 433 приложения № 2, может подтверждаться не только номером реестровой записи из РРПП, но и сертификатом СТ-1 (заказчикам не следует забывать об этом: в правоприменительной практике уже появились примеры, когда заявки неправомерно приравнивались к предложениям о поставке иностранных товаров в связи с отсутствием номера реестровой записи из РРПП, несмотря на наличие в составе заявки действующего сертификата СТ-1, подтверждающего российское происхождение предложенного товара). А российское происхождение медицинских изделий, перечисленных в поз. 400–432 приложения № 2, до 1 сентября 2025 г. может подтверждаться исключительно комплектом документов, указанных в подп. «г» п. 10 ПП РФ № 1875 (но не реестровой записью из РРПП).
Однако в этой статье мы поговорим о специфических требованиях к содержанию реестровой записи, предусмотренных подп. «а» п. 3 ПП РФ № 1875. А именно о том, что реестровая запись должна содержать в т. ч. информацию о совокупном количестве баллов за выполнение (освоение) на территории Российской Федерации соответствующих операций (условий), которое составляет или превышает значение, определённое постановлением Правительства РФ от 17.07.2015 № 719 (далее — ПП РФ № 719) для целей осуществления закупок, если ПП РФ № 719 устанавливает в отношении закупаемого товара требования о совокупном количестве баллов за выполнение (освоение) на территории Российской Федерации соответствующих операций (условий).
- Подтверждение российского происхождения промышленной продукции для целей формирования РРПП
ПП РФ № 719 устанавливает следующие критерии подтверждения производства российской промышленной продукции:
а) наличие специального инвестиционного контракта, заключённого с уча-стием Российской Федерации, удовлетворяющего ряду условий (подтверждается справкой стороны такого контракта). Обратите внимание, что наличие специального инвестиционного контракта является условием для включения произведенного в соответствии с таким контрактом товара в РРПП, но не может заменит представление номера реестровой записи из РРПП, т. к. не является самостоятельным подтверждением российского происхождения товара;
б) наличие акта экспертизы ТПП РФ о соответствии производимой промышленной продукции Требованиям, изложенным в приложении к ПП РФ № 719 (далее — Требования № 719);
в) наличие акта о проведении оценки ТПП РФ о соответствии производимой промышленной продукции, включенной в РРПП, Требованиям № 719;
г) в случае отсутствия промышленной продукции в приложении к ПП РФ № 719 — наличие сертификата о российском происхождении товара (продукции).
В таблице 1 указаны сроки, в течение которых действует реестровая запись в зависимости от основания её формирования.
Истечение срока действия реестровой записи является основанием для её исключения из РРПП (подп. «д» п. 41 Правил формирования и ведения РРПП, утв. ПП РФ № 719). При этом в течение срока действия реестровой записи Минпромторг России совместно с ТПП РФ осуществляет оценку соответствия производимой промышленной продукции Требованиям № 719, или оценку выполнения (освоения) на территории Российской Федерации соответствующих операций (условий) (для продукции, в отношении которой предусмотрены показатели локализации). Если будет выявлено несоответствие продукции Требованиям № 719, реестровая запись исключается из РРПП (Подп. «а» и «б» п. 41 Правил формирования и ведения РРПП, утв. ПП РФ № 719).
То же произойдёт, если:
• на промышленную продукцию, внесенную в РРПП на основании сертификата СТ-1, будут распространены Требования № 719;
• лицо, по заявке которого сведения о промышленной продукции были включены в РРПП, было ликвидировано (если это юридическое лицо) или прекратило деятельность в качестве индивидуального предпринимателя.
Правила формирования и ведения РРПП, утв. ПП РФ № 719, устанавливают в т. ч. и порядок предоставления сведений, включённых в РРПП. В частности, в выписке из РРПП указывается, среди прочего, информация о соответствии достигнутого количества баллов значениям, предусмотренным ПП РФ № 719, в целях осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд в соответствии с Законом № 44-ФЗ (см. подп. «и» п. 45 Правил формирования и ведения РРПП, утв. ПП РФ № 719). Обратите внимание, что указание аналогичной информации в целях осуществления закупок в соответствии с Законом № 223-ФЗ не предусмотрено.
Теперь мы подходим к самому важному вопросу: как именно в ПП РФ № 719 сформулированы требования к минимально возможному совокупному количеству баллов для разных видов промышленной продукции?
- Варианты формулировок требований к минимально возможному совокупному количеству баллов для целей отнесения товара к российской промышленной продукции
Вариант 1. В графе «Требования к промышленной продукции, предъявляемые в целях её отнесения к российской промышленной продукции» указано, какое количество баллов начисляется за выполнение той или иной операции при производстве товара на территории РФ, а в примечании к Требованиям № 719 устанавливается минимально возможное значение суммарного количества баллов для целей осуществления закупок продукции для обеспечения государственных и муниципальных нужд в рамках Закона № 44-ФЗ и/или в рамках Закона № 223-ФЗ.
Это идеальный вариант, лишённый какой-либо правовой неопределённости. Формулировка «для целей осуществления закупок в рамках Закона № 44-ФЗ» содержится в примечаниях 5, 6, 8, 9, 12–14, 16, 18, 20–25, 29, 31, 34, 35, 40–46, 48–54 к Требованиям № 719. При этом только в примечаниях 18 и 20 указано, что устанавливаемые пороговые значения суммарного количества баллов применяются в т. ч. для целей осуществления закупок в рамках Закона № 223-ФЗ (в этих позициях речь идёт о различных кранах и пассажирских лифтах.).
Если заказчику выпал этот вариант, никаких трудностей при рассмотрении заявок не возникнет.
Пример:
Закупались кровати металлические. Товар отнесён заказчиком к коду ОКПД2 31.09.11.110, в связи с чем в извещении о закупке установлен запрет.
Согласно примечанию № 52 к Требованиям № 719 при производстве продукции, относящейся к коду ОКПД2 31.09.11 «Мебель металлическая, не включённая в другие группировки», должны выполняться технологические операции, обеспечивающие достижение минимально возможного количества баллов в количестве не менее 50.
Поскольку участником были представлены номера реестровых записей из РРПП, не содержавшие информации о совокупном количестве баллов, заявка была отклонена по п. 5 ч. 12 ст. 48 Закона № 44-ФЗ.
Правовая оценка УФАС: на момент размещения извещения о проведении электронного аукциона ПП РФ № 719 устанавливало требования к минимально возможному значению совокупного количества баллов в отношении приобретаемого заказчиком вида продукции. Следовательно, заявка была отклонена правомерно.*
* Решение Красноярского УФАС России, решения Приморского УФАС России, Чувашского УФАС России — во всех этих случаях при закупке деревянной мебели применялось ограничение, товар без совокупного количества баллов следовало приравнять к иностранным. Аналогичная практика складывалась и до 1 января 2025 г. при применении постановления Правительства РФ от 30.04.2020 № 616. В качестве примера можно привести решения ряда территориальных органов ФАС России применительно к закупкам автомобилей (примечание № 5 к Требованиям № 719): Омского УФАС России, Ставропольского УФАС России, Владимирского УФАС России, Курского УФАС России и др. Во всех этих случаях участники закупки представили реестровые со значениями совокупного количества баллов, недостаточными для выполнения актуальных Требований № 719.
Разновидностью рассматриваемого варианта является случай, когда в примечании к Требованиям № 719 установлены требования не к минимально возможному значению совокупного количества баллов, а к процентному показателю совокупного количества баллов от максимально возможного.
Пример:
Согласно примечанию № 21 к Требованиям № 719 для целей осуществления закупок самоходных грейдеров в рамках Закона № 44-ФЗ при производстве соответствующей продукции должны выполняться технологические и производственные операции (условия), обеспечивающие с 1 января 2024 г. достижение процентного показателя совокупного количества баллов от максимально возможного количества — не менее 75 %.
В подтверждение российского происхождения предложенного автогрейдера участник закупки указал номер реестровой записи, в которой значение процентного показателя составляло 67 %.
Поскольку процентный показатель совокупного количества баллов в отношении предложенной продукции не соответствовал Требованиям № 719, заявку правомерно приравняли к предложениям о поставке иностранных товаров.*
* Решение Пензенского УФАС России. См. также решения Мурманского УФАС России, Брянского УФАС России.
Вариант № 2. ПП РФ № 719 не содержит никаких специальных оговорок о минимально возможном совокупном количестве баллов для целей осуществления закупок в соответствии с Законом № 44-ФЗ или Законом № 223-ФЗ. Этот вариант может быть реализован двумя способами:
2.1. В графе «Требования к промышленной продукции, предъявляемые в целях её отнесения к российской промышленной продукции» указано, какое количество баллов начисляется за выполнение той или иной операции при производстве товара на территории РФ, и устанавливается минимально возможное значение суммарного количества баллов, которое должно быть достигнуто, чтобы товар мог быть признан российской промышленной продукцией (вообще, а не исключительно в целях осуществления закупок в соответствии с Законом № 44-ФЗ или Законом № 223-ФЗ). Никаких примечаний по поводу данного товара нет.
Правоприменительная практика изобилует примерами, когда такие требования к минимально возможному совокупному количеству баллов с успехом использовались для целей осуществления закупок, несмотря на отсутствие соответствующей ремарки в ПП РФ № 719.
Пример:
В разделе XXV Требований № 719 с 1 января 2024 г. устанавливаются следующие условия для признания пианино российской промышленной продукцией:
• соблюдение процентной доли стоимости использованных при производстве иностранных товаров — не более 30 % цены товара;
• выполнение на территории РФ производственных и технологических операций для каждой единицы продукции, оцениваемых в совокупности суммарным количеством баллов не менее 110.
Согласно РРПП для пианино «Соната» совокупное количество баллов составляет 100 баллов. Таким образом, реестровая запись № 1692\1\2023 может подтверждать страну происхождения исключительно при исполнении контрактов и договоров, заключённых до 1 января 2024 г. С указанной даты заключение контрактов на поставку пианино марки «Соната» с реестровой записью № 1692\1\2023 является неправомерным.*
* Решение Астраханского УФАС России.
2.2. В графе «Требования к промышленной продукции, предъявляемые в целях её отнесения к российской промышленной продукции» указано, какое количество баллов начисляется за выполнение той или иной операции при производстве товара на территории РФ, а в примечании к Требованиям № 719 устанавливается минимально возможное значение суммарного количества баллов, которое должно быть достигнуто, чтобы товар мог быть признан российской промышленной продукцией (вообще, а не исключительно в целях осуществления закупок в соответствии с Законом № 44-ФЗ или Законом № 223-ФЗ).
Это примечания, касающиеся весьма обширных классов промышленной продукции (Таблица 2).
По таким товарным позициям тоже можно привести решения контрольных органов, в которых никак не акцентировалось отсутствие оговорки «для целей осуществления закупок в рамках Закона № 44-ФЗ» в Требованиях № 719.
Пример:
Согласно примечанию № 7 к Требованиям № 719 продукция химической и нефтегазохимической промышленности, относящаяся к коду ОКПД2 22.19 «Изделия из резины прочие (за исключением услуг)», может быть отнесена к российской промышленной продукции при условии достижения суммарного количества баллов не менее 120.
Объектом закупки являлась продукция с кодом ОКПД2 22.19.60.119 (перчатки смотровые/процедурные нитриловые, неопудренные, нестерильные). Поскольку ПП РФ № 719 устанавливает для данной продукции требования к минимально возможному совокупному количеству баллов, заказчик правомерно приравнял к предложениям о поставке иностранных товаров заявки, в которых были указаны реестровые записи, не содержавшие количества баллов.*
* Решение Новосибирского УФАС России. См. также решения Новосибирского УФАС России (тоже применительно к продукции, подпадающей под «нейтральное» примечание № 7 к Требованиям № 719), Московского УФАС России. В последнем случае объектом закупки являлись моноблоки, относящиеся к коду ОКПД2 26.20.15 («нейтральное» примечание № 26 к Требованиям № 719).
- Существует ли риск, что применение требований к минимально возможному совокупному количеству баллов, сформулированных без оговорки «для целей осуществления закупок», будет признано неправомерным?
Правомерно ли применять минимально возможные значения совокупного количества баллов, сформулированные в Требованиях № 719 и примечаниях к ним без оговорки «для целей осуществления закупок в соответствии с Законом № 44-ФЗ и Законом № 223-ФЗ», в т. ч. в целях осуществления таких закупок? Сомнения в этом могут появиться связи с наличием примечаний 5, 6, 8, 9, 12–14, 16, 18, 20–25, 29, 31, 34, 35, 40–46, 48–54 к Требованиям № 719, в которых требования к совокупному количеству баллов недвусмысленно сформулированы именно «для целей осуществления закупок продукции в рамках Закона № 44-ФЗ» (а в примечаниях 18 и 20 — еще и для целей осуществления закупок в рамках Закона № 223-ФЗ).
В 2022 г. Минпромторг России разъяснял, что требования ПП РФ № 719 к совокупному количеству баллов не должны использоваться при установлении российского происхождения радиоэлектронной продукции в отсутствие примечания, согласно которому такие требования предъявляются «для целей осуществления закупок».
Извлечение:
В отношении продукции отдельных отраслей промышленности, оценка соблюдения Требований № 719 для которых определяется количеством набранных баллов за выполнение технологических операций (условий) на территории Российской Федерации, установлена необходимость достижения определённого количества баллов или процентных показателей совокупного количества баллов от максимально возможного количества баллов для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Так, например, примечаниями 20–25 к Требованиям № 719 в отношении продукции автомобилестроения установлены суммарное количество баллов и процентные показатели совокупного количества баллов от максимально возможного количества баллов, необходимые для достижения для целей осуществления закупок в рамках Закона № 44-ФЗ.
Вместе с тем постановлением Правительства РФ от 13.09.2022 № 1599*, которым утверждена балльная система оценки уровня локализации отдельных видов радиоэлектронной продукции, не установлены требования к суммарному количеству баллов, необходимых для продукции радиоэлектронной промышленности для целей осуществления государственных и муниципальных закупок.
Кроме того, заключения о подтверждении производства промышленной продукции на территории Российской Федерации, выданные Минпромторгом России по результатам оценки соответствия Требованиям в редакции, действовавшей до вступления в силу Постановления № 1599, считаются действительными в пределах сроков, предусмотренных пунктами 3, 4 Постановления № 1599.
В связи с изложенным в целях недопущения необоснованного ограничения конкуренции среди участников закупки Департамент отмечает, что при наличии действующей реестровой записи отсутствие в заявке на участие в закупке информации о количестве баллов за выполнение технологический операций (условий) на территории Российской Федерации в отношении продукции радиоэлектронной промышленности не должно являться основанием для приравнивания её к заявке, в которой содержится предложение о поставке продукции, происходящей из иностранных государств и, соответственно, её отклонения.**
* «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 2015 г. № 719».
** Письмо Минпромторга России от 18.10.2022 № 104968/11.
Вместе с тем судебная практика выводы из указанного письма не поддержала. Так, в постановлении АС Восточно-Сибирского округа от 19.12.2024 по делу № А33-23737/202314 был сделан вывод о том, что ранее полученные заключения хотя и являются действующими, но требуют внесения соответствующих изменений с целью возможности их принятия и учёта для целей участия в государственных и муниципальных закупках (в т. ч. в части информации о значении совокупного количества баллов, актуальном на момент осуществления закупки).
В этой связи заметим, что формулировка подп. «а» п. 3 ПП РФ № 1875, согласно которой значение совокупного количества баллов должно составлять или превышать значение, определённое ПП РФ № 719, представляет собой значительный шаг вперед по сравнению с положениями действовавшего ранее постановления Правительства РФ от 30.04.2020 № 616 (далее — ПП РФ № 616). Так, в абз. 4 п. 10 ПП РФ № 616 говорилось, что в случае представления участником закупки в составе заявки информации из РРПП без указания совокупного количества баллов или с указанием совокупного количества баллов, не соответствующего требованиям, установленным для целей осуществления закупок ПП РФ № 719, такая заявка приравнивается к заявке, в которой содержится предложение о поставке товаров, происходящих из иностранных государств. Оставалось непонятным, на какой момент должно определяться соответствие совокупного количества баллов требованиям ПП РФ № 719: то ли на момент, когда был произведен предлагаемый к поставке товар (см. решение Красноярского УФАС России), то ли на момент рассмотрения заявки (см. решения Красноярского УФАС России от 17.02.2023, от 03.07.2023, Кировского УФАС России от 28.02.2023).
В 2024 г. Минпромторг РФ и ФАС России сделали однозначный выбор в пользу второго варианта. Было разъяснено, что с момента вступления в силу изменений в ПП РФ № 719, предусматривающих введение балльной системы оценки уровня локализации специализированной техники, заключения на такую промышленную продукцию, в которых отсутствует информация о совокупном количестве баллов, не могут быть использованы для подтверждения производства промышленной продукции на территории РФ. Отсюда в т. ч. следует, что соответствие совокупного количества баллов требованиям ПП РФ № 719 должно определяться на момент осуществления закупки, а не на дату производства товара. Эта логика представляется верной в т. ч. для целей применения ПП РФ № 1875.
С учётом изложенного выводы, которые были сделаны в письме Минпромторга России от 18.10.2022 № 104968/11, представляются неактуальными в связи с фактическим отказом ведомства от соответствующей позиции.
Вместе с тем определённые риски все-таки существуют. Вероятность их реализации особенно возросла в связи с направлением Минфином России письма от 18.03.2025 № 24-06-06/26635, в котором подп. «а» п. 3 ПП РФ № 1875 был процитирован с выделением курсивом слов «для целей осуществления закупок».
Извлечение:
В соответствии с подп. «а» п. 3 ПП РФ № 1875 подтверждением происхождения товаров, указанных в поз. 1–145 приложения № 1, поз. 1–433 приложения № 2 к ПП РФ № 1875, приложении № 3 к ПП РФ № 1875, из Российской Федерации является номер реестровой записи из реестра российской промышленной продукции, предусмотренного ст. 17.1 Федерального закона «О промышленной политике в Российской Федерации», содержащей в т. ч. информацию о совокупном количестве баллов за выполнение (освоение) на территории Российской Федерации соответствующих операций (условий) (если в отношении такого товара Постановлением № 719 за выполнение (освоение) на территории Российской Федерации соответствующих операций (условий) установлены требования о совокупном количестве баллов), которое составляет или превышает значение, определённое Постановлением № 719 для целей осуществления закупок.
В правоприменительной практике прежних лет аналогичный подход пусть и нечасто, но встречался.
Пример:
В заявке был сообщён номер реестровой записи из РРПП на предложенный участником товар «Вакуумная пробирка для взятия венозной крови UNIVAC®». Вместе с тем информации о совокупном количестве баллов, достаточном для целей закупок промышленной продукции, в реестровой записи не было.
Правовая оценка УФАС: необходимость наличия у предлагаемой к поставке продукции определённого совокупного количества баллов, присваиваемых за выполнение операций (условий) в целях участия в закупках, устанавливается согласно примечаниям к Требованиям № 719. В указанных примечаниях требования к совокупному количеству баллов в отношении закупаемого товара не предусмотрены.*
* Решение Кемеровского УФАС России.
С нашей точки зрения, «нейтрально сформулированные» требования ПП РФ № 719 к минимально возможному совокупному количеству баллов подлежат применению для любых целей, в т. ч. для целей осуществления закупок соответствующих товаров в рамках Закона № 44-ФЗ и Закона № 223-ФЗ. Например, из графы «Требования к промышленной продукции, предъявляемые в целях её отнесения к российской промышленной продукции» следует, что с 1 января 2024 г. пианино (код ОКПД2 32.20.11.120) признаётся товаром российского происхождения при условии достижения суммарного количества баллов не менее 110. Где написано, что это требование не применяется для целей осуществления закупок? Нигде!
В свою очередь, появление примечаний к Требованиям № 719 со специальной оговоркой «для целей осуществления закупок» во многих случаях можно объяснить необходимостью отграничить такие требования от требований, устанавливаемых для других целей. Так, в примечании № 6 к Требованиям № 719 содержатся следующие актуальные в 2025 г. значения процентного показателя в отношении тракторов для сельского хозяйства:
35 % — для целей получения государственной поддержки в рамках постановления Правительства РФ от 23.02.2019 № 191;
40 % — для целей получения государственной поддержки в рамках постановления Правительства РФ от 26.04.2017 № 496;
80 % — для целей осуществления закупок тракторов для сельского хозяйства для обеспечения государственных и муниципальных нужд в рамках Закона № 44-ФЗ.
Как было показано в статье, вывод авторов поддерживает и первая практика применения ПП РФ № 1875. Но расставить все точки над i в этом споре, безусловно, сможет лишь Минпромторг России, чьих разъяснений с нетерпением ожидают все участники контрактной системы.