Foreign Affairs | США
США повторяют те же ошибки в Венесуэле, что и в Ираке, пишет FA. Чтобы избежать провала, Вашингтону необходимо усвоить пять уроков предыдущей операции. Важнейший из них — привлечение других стран к принятию решений о судьбе Венесуэлы, считает автор статьи.
Меган О'Салливан (Meghan L. O’Sullivan)
Вашингтон повторяет ошибки, допущенные в Ираке
ИноСМИ теперь в MAX! Подписывайтесь на главное международное >>>
Венесуэла не Ирак. Но как значительная часть наследия американского президента Джорджа Буша оказалась связанной с судьбой Ирака, так и наследие Дональда Трампа теперь в определенной степени зависит от развития событий в Венесуэле. Конечно, существуют очень важные различия между американским вторжением в Ирак в 2003 году и операцией против венесуэльского президента Николаса Мадуро. Самое очевидное отличие в том, что Буш для свержения иракского президента Саддама Хусейна направил в эту страну силы вторжения численностью более 150 тысяч человек. Действовать он начал после того, как ООН приняла 16 резолюций с осуждением Саддама. Вашингтон сформировал коалицию из 49 стран, поддержавших вторжение. А конгресс США санкционировал применение силы. Операция Трампа "Абсолютная решимость", напротив, стала неожиданностью для всех, в том числе, для конгресса. Участвовали в ней примерно 200 американцев, а для ее проведения понадобилось два с половиной часа.
Но болезненный опыт Соединенных Штатов в Ираке дает больше наглядных уроков по Венесуэле, чем могут подумать наблюдатели. Я провела в общей сложности почти два года в Ираке – я приехала туда через несколько дней после того, как Саддам бежал из Багдада, и оставалась на протяжении всей оккупации. И некоторые аспекты текущей ситуации в Венесуэле кажутся мне знакомыми. Тогда, как и сейчас, граждане и значительная часть диаспоры первоначально были в восторге от того, что США отстранили от власти жестокого диктатора. Тогда, как и сейчас, Штаты предполагали, что после свержения тирана остальные элементы государственной бюрократии, включая необходимые для поддержания порядка силы безопасности, будут функционировать, как и прежде. Тогда, как и сейчас, Вашингтон верил, что молниеносная и успешная военная операция произведет впечатление на его союзников и устрашит его врагов, обеспечив готовность региональных держав к сотрудничеству без особых усилий.
Что касается Ирака, то эти и другие предположения оказались опасно ошибочными. Опыт США в этой стране служит предупреждением о том, как дефицит надлежащей подготовки ко "дню после" свержения диктатора может продемонстрировать миру слабость Америки, несмотря на успешно проведенную военную операцию.Действительно, соперники Вашингтона в борьбе за региональное влияние поначалу задрожали перед лицом подавляющей военной мощи США: исламский режим Ирана приостановил разработку ядерного оружия, ливийский лидер Муаммар Каддафи отказался от своей ядерной программы, а Сирия в конечном итоге прекратила свою длившуюся 30 лет оккупацию Ливана. Тем не менее, последующие ошибки в Ираке, которых во многих случаях можно было избежать, в конечном итоге сформировали ошеломляющее представление о провале, осложнив действия США и их взаимоотношения по всему миру, и придали сил противникам Америки.
Учет пяти горьких уроков Ирака помог бы администрации Трампа добиться гораздо лучших результатов в Венесуэле, как для ее граждан, так и для американцев. Во-первых, Вашингтон не должен исходить из того, что режим выживет после того, как его лидер будет смещен. Поэтому у него должен быть план по обеспечению закона и порядка в случае провала. Во-вторых, он должен подготовиться к неизбежному пагубному воздействию повествовательной линии о том, что США нужна только нефть, и заранее знать, как такая повествовательная линия может сорвать американские цели. В-третьих, Вашингтон должен осознавать, что продвижение демократии необходимо, но не из чувства альтруизма, а для обеспечения стабильности. В-четвертых, он должен быть готов к выделению средств для обеспечения лучших результатов, даже если ресурсы страны обещают большое богатство в будущем. И наконец, Соединенные Штаты не могут исходить из того, что сила обеспечит достижение положительных результатов без помощи и поддержки стран региона.
Неустойчивый разлом
Многие венесуэльцы по понятным причинам в восторге от того, что США отстранили от власти Мадуро. Многие иракцы тоже были довольны свержением Саддама. Когда я прибыла в Багдад через несколько дней после того, как он бежал из города в апреле 2003 года, иракцы демонстрировали осторожный оптимизм; многие одновременно проявляли восторг и неуверенность в том, что будет дальше. Но все эти проамериканские настроения очень быстро испарились перед лицом беспорядков и насилия, которые начались вслед за военной операцией США.
Пожалуй, самым разрушительным из всех предположений, сделанных американскими руководителями, было то, что иракские государственные министерства, в том числе, часть сил безопасности, будут и дальше эффективно функционировать. Даже спустя несколько недель после начала операции под кодовым названием "Иракская свобода" администрация Буша не имела намерений оккупировать всю страну. Опыт Соединенных Штатов в Афганистане полуторагодичной давности породил надежды на быстрое и ограниченное привлечение местной власти. После того как Соединенные Штаты вошли в эту страну, чтобы свергнуть режим талибов, быстро сформировался внутренний и региональный консенсус, что Хамид Карзай будет наиболее подходящим лидером страны после "Талибана". Карзай был приведен к присяге в качестве председателя переходной администрации Афганистана через 40 дней после того, как Кабул был взят американскими военными.
Когда-то в Ираке была хорошо развитая государственная служба, и американское руководство исходило из того, что когда будет найден подходящий новый руководитель, этой стране понадобится лишь незначительное повседневное управление со стороны США. Когда началось вторжение, в Кувейте, ставшем исходной точкой для проведения операции, начались споры о том, каким должно быть первоначальное американское послание иракскому народу. Руководство США решило сообщить иракцам, что они могут вернуться к своей обычной работе и что американское присутствие будет краткосрочным, а главные усилия будут направлены на обеспечение преемственности иракских институтов власти. Когда я вызвалась оставить свою должность в Госдепартаменте, чтобы присоединиться к гражданской команде, сопровождавшей военных в Ираке, отставной генерал Джей Гарнер, который отвечал за действия гражданских, предложил мне командировку в Ирак сроком на три месяца, сказав, что после этого "мы все сможем вместе вернуться домой".
Но эти три месяца растянулись на шесть, затем на девять, на 12, на 15, поскольку иракские органы власти распались после свержения Саддама и быстрая передача полномочий стала невозможной. Десятилетия бедности, санкций и политических репрессий очень сильно травмировали иракское население. Когда люди почувствовали, что ими никто не руководит, они вышли на улицы — чтобы отомстить ненавистным институтам власти и чтобы воспользоваться возникшей неопределенностью и беззаконием. Разграбление правительственных учреждений и оружейных складов, а также диверсии на важнейших объектах нефтяной инфраструктуры и связи полностью расстроили планы США. Отчасти эти насильственные действия были продуманы заранее: режим Саддама хорошо и тщательно подготовился к осуществлению повстанческой деятельности в рамках борьбы с американским вторжением. А когда Саддам потерял власть, эти сети противодействия были активированы, сформировав ядро вооруженного сопротивления, которое будет преследовать и изводить американскую армию в течение нескольких лет. Либо из-за неспособности, либо по причине нехватки силы воли США позволили этому хаосу развернуться во всей своей полноте. Министр обороны Дональд Рамсфелд 11 апреля произнес в Пентагоне ставшие знаменитыми слова: "Всякое случается. Это беспорядочно. Но и свобода беспорядочна. А свободные люди вольны ошибаться, совершать преступления и плохие поступки".
Опыт США в Ираке говорит о том, что Вашингтон должен быть готов к тому, что боливарианский режим не переживет потерю Мадуро. Такой исход будет более вероятным, если администрация Трампа действительно предпримет шаги по прекращению наркоторговли, контрабанды нефти и незаконной добычи полезных ископаемых. Вооруженные силы Венесуэлы особенно зависят от притока денег от наркоторговли и контрабанды нефти, которые обеспечивали их лояльность и образ жизни армейских генералов и местных военизированных формирований. В недавнем интервью майамской радиостанции Actualidad один сторонник оппозиции и подполковник в отставке предупредил, что, если должностные лица режима "не будут получать доходы от наркоторговли, незаконной нефти и контрабанды, они не смогут поддерживать армию". Венесуэльские военные также издавна настроены антиамерикански и могут проявить недовольство бывшим заместителем Мадуро Делси Родригес, если она продолжит сотрудничать с Вашингтоном в качестве нового исполняющего обязанности президента. Иными словами, нынешний режим может не суметь или не захотеть осуществлять государственное управление и поддерживать мир.
Также пока еще слишком рано успокаиваться по поводу насилия и грабежей – они вполне возможны. Органы власти Венесуэлы после более чем четверти века боливарианского правления чрезвычайно ослаблены. Добавьте сюда санкции США, действующие уже 20 лет, хроническую гиперинфляцию и предполагаемый уровень бедности в 80%, и вам легко будет понять, как смещение лидера может спровоцировать беспорядки.
Учитывая огромные трудности, с которыми столкнулся Вашингтон при оккупации и управлении Ираком, становится понятно, почему администрация Трампа решила сохранить венесуэльский режим. На самом деле, высокопоставленные руководители из администрации Трампа уже ссылаются на печальные уроки, который преподнес Ирак, и говорят о недопустимости демонтажа институтов власти авторитарного режима.
Хотя вывод о сохранении органов власти правилен, осуществить его на практике сложнее, чем кажется. Американская политика "дебаасификации" в Ираке исключала высокопоставленных членов саддамовской партии Баас из системы управления, поскольку было трудно или невозможно определить степень их личного участия в злоупотреблениях. Такая политика не должна повториться. На практике, однако, как только режим рухнет, институты власти лишаются своей прочности и надежности. Они не могут быть сохранены или восстановлены без учета того, что миллионы людей, которые пострадали от этого аппарата, потребуют возмездия или, по крайней мере, привлечения к ответственности. Я работала с одним иракским руководителем, у которого девять братьев были жестоко убиты партией Баас. Просить его согласиться с тем, что члены партии должны занимать привилегированные посты в обществе, было бесполезно. И его чувства разделяли многие другие иракцы. Проблема не в том, нужно ли демонтировать институты; проблема заключается в определении того, как сохранить те составные части режима, которые остаются дееспособными и необходимыми, и одновременно отреагировать или попытаться погасить яростное стремление к возмездию.
Не оправдали доверия
Неспособность США решить проблему нарушения порядка в Ираке стала первой трещиной в представлениях о непобедимости Америки. До отъезда из страны в июне 2004 года я расспросила десятки иракцев о том, что Соединенные Штаты сделали правильно, а что неверно. Почти все они сказали мне, что мародерство и беззаконие задали тон переходному периоду, когда ни один орган власти не считался авторитетным. Через несколько недель после отстранения Саддама я ехала с иракским коллегой на машине, вцепившись в сиденье. Он проехал перекресток, не обращая внимания на висевший там светофор. "Когда это иракцы перестали подчиняться светофорам?" — спросила я. "В тот день, когда сбежал Саддам", — без эмоций ответил он. Иракцы так долго соблюдали законы из чистого страха, что после ухода Саддама им показалось, что все эти законы можно нарушать.
По мере того, как Ирак становился все более хаотичным, а Соединенные Штаты управляли этой страной с более чем 25-миллионным населением без надлежащей подготовки, мои иракские коллеги стали все чаще жаловаться, насколько ужасно мнимая сверхдержава обеспечивала самое элементарное, например, безопасность и снабжение электроэнергией. Они все чаще задавались вопросом, что делают американцы в Ираке и зачем они туда пришли. Когда усилия по восстановлению страны стали заходить в тупик, окрепла уверенность том, что Вашингтону нужна только иракская нефть. Такие чувства подпитывали зарождавшееся повстанческое движение и вызывали нарастающее разочарование у значительного большинства граждан.
Такая убежденность оказалась сильной несмотря на то, что Соединенные Штаты воздерживались от физического захвата нефтяных месторождений страны. В 1991 году США отказались от нефтяных месторождений, которые они взяли под свой контроль во время наступления с целью освобождения Кувейта от иракских войск. В 2003 году возглавляемые Соединенными Штатами оккупационные власти отказались от предоставления новых контрактов иностранным компаниям, решив отложить этот процесс до тех пор, пока законно избранное иракское правительство не сможет само принять эти решения. (В результате первые контракты были переданы иностранным компаниям только в 2009 году.) Действуя в соответствии с курсом, принятым после окончания Второй мировой войны, Соединенные Штаты уделяли больше внимания обеспечению возможностей для получения нефти на мировых рынках по доступным ценам, нежели физическому контролю над нефтяными месторождениями.
Нескрываемое стремление администрации Трампа контролировать венесуэльскую нефть может показаться привлекательным определенной части американского электората. Но оно вызовет раздражение у венесуэльцев, радующихся свержению Мадуро. Как и в Ираке, в этой стране уже появляется ощущение, что Соединенные Штаты не заинтересованы в оказании помощи простым людям и что их цели ограничиваются захватом ресурсов Венесуэлы. Белый дом в своей внутренней и внешней информационной политике должен сфокусироваться на стремлении США к более качественному государственному управлению, поскольку эти цели разделяют и венесуэльцы, и их соседи. Многие высокопоставленные чиновники из администрации Трампа, в особенности госсекретарь Марко Рубио, уже подчеркивают этот аспект.
Но это должен быть сдвиг не только в риторике. Это должно найти отражение в действиях администрации. Она все равно выяснит, что даже если ее интересы ограничены нефтью, Америке придется помогать венесуэльцам в создании правительства иного рода, чтобы государственная власть преуспевала. Немыслимо, что Венесуэла сможет привлечь крупный капитал и большие инвестиции нефтяных компаний США в отсутствие более легитимной, прозрачной и основанной на правилах системы государственного управления. Аналогичным образом, даже если Венесуэла будет стремиться к нефтяному ренессансу путем реформирования своей национальной нефтяной компании, ей потребуется новый режим для привлечения нефтяных экспертов, которые покинули страну после прихода к власти Уго Чавеса в 1999 году.
Это нелегкие деньги
Мало кто осознает еще одну реальность в отношении подхода Соединенных Штатов к Ираку: их настойчивые усилия по созданию представительного правительства были в конечном итоге обусловлены не только идеологией и зацикленностью на продвижении демократии, но и прагматизмом. В начале 2003 года некоторые сторонники войны считали, что демократический Ирак изменит весь Ближний Восток. Но те из нас, кто находился на местах в Ираке, еще больше убедились в том, что демократия необходима по другим причинам. Для того, чтобы стабилизировать неустойчивое государство с огромными запасами нефти, стране нужно было перейти к политической системе, имеющей широкую основу. Конфессиональные и идеологические разногласия в Ираке означали, что ни одному руководителю или группе не может быть поручено обеспечение процветания всего общества целиком. Только представительное конституционное правительство, построенное на основе сдержек и противовесов с возможностью передачи власти посредством выборов, могло убедить ключевые группы населения, что они получат свою долю потенциального богатства страны.
Но сформулировать такую теорию гораздо легче, чем реализовать. Поскольку первоначальное предложение Соединенных Штатов о политическом процессе переходного периода не предусматривало проведение выборов уже на начальном этапе, оно было отвергнуто великим аятоллой Али аль-Систани, которого иракские шииты, составляющие большинство в стране, считали своим самым почитаемым и авторитетным лидером. Позже руководству США и их иракским партнерам не удалось убедить суннитское меньшинство Ирака, в прошлом составлявшее базу поддержки Саддама, войти в органы власти переходного правительства. Недостаточно всеобъемлющий политический переходный период стал гарантией возникновения повстанческого движения.
Чтобы обеспечить появление более легитимного правительства в Венесуэле, американская оккупация не нужна. Стремясь к политическому переходу после свержения диктатора, команда Трампа имеет одно огромное преимущество по сравнению с администрацией Буша. В Венесуэле есть лидеры оппозиции, которые уже пользуются явной внутренней и международной поддержкой. В Ираке администрации Буша пришлось организовать дорогостоящие и трудные многолетние усилия по поиску и расширению полномочий альтернативных иракских лидеров. В отличие от Ирака, на президентских выборах 2024 года венесуэльцы подавляющим большинством проголосовали за Эдмундо Гонсалеса Уррутиа, представителя лидера оппозиции Марии Корины Мачадо, которой правительство Мадуро запретило баллотироваться. Вашингтон должен вовлечь одну или обе эти фигуры в инклюзивный переходный процесс. Этот переход в идеале также должен включать не совершавших никаких преступлений "чавистов": армейских офицеров нижнего звена, интеллектуалов, которые поддержали боливарианскую революцию 1999 года, и бывших технократов, которые ранее работали в правительстве. Эти люди по-прежнему представляют интересы и настроения значительной части венесуэльцев, особенно тех, кто живет в бедных и сельских районах.
Администрация Трампа, похоже, предполагает, что поскольку Венесуэла, по имеющимся оценкам, имеет крупнейшие запасы нефти в мире, она сможет быстро собрать достаточно средств на политический переходный процесс и восстановление инфраструктуры. Трамп недвусмысленно заявил об этом на пресс-конференции, которую он провел утром после захвата Мадуро. Такое предположение повторяет катастрофическую ошибку, совершенную Соединенными Штатами в Ираке. Руководители США постоянно недооценивали объемы ресурсов и дипломатического внимания, которые потребуются для формирования и обеспечения успешного политического перехода, не говоря уже о том, чтобы с толчка запустить нефтяную промышленность и восстановить инфраструктуру.
"Мы имеем дело со страной, которая реально может финансировать свое собственное восстановление, сделав это относительно быстро", — сказал заместитель министра обороны Пол Вулфовиц законодателям на слушаниях в марте 2003 года, через несколько дней после начала вторжения в Ирак. Он спрогнозировал, что иракская нефтяная промышленность принесет доход от 50 до 100 миллиардов долларов США в течение следующих двух-трех лет. Администрация Буша утратила доверие как иракцев, так и конгресса США, когда эти предположения оказались заведомо ложными. Слабая инфраструктура, устаревшее оборудование и атаки на трубопроводы привели к тому, что добыча в Ираке оказалась значительно ниже тех показателей, на которые рассчитывала администрация Буша. Спустя десять месяцев после выступления Вулфовица бюджетное управление конгресса отметило, что иракских нефтяных доходов хватает лишь на выплату государственных зарплат и больше ни на что. Спустя три года после свержения Саддама добыча нефти в Ираке все еще была на 27% ниже довоенного уровня.
Мирный политический переход, ведущий к укреплению стабильности и снижению коррупции, заставит компании США более охотно вкладывать долгосрочные инвестиции в Венесуэлу. Но, как бы то ни было, наведение порядка на заброшенных нефтяных месторождениях и объектах инфраструктуры потребует времени. Отраслевые эксперты в целом согласны с тем, что даже при условии плавной передачи власти, отмены международных санкций и укреплении правительства, поддерживающего инвестиции, на существенное увеличение добычи нефти может уйти десятилетие. Соединенные Штаты должны будут выделить ресурсы на стабилизацию Венесуэлы, на управление ее политическим переходом и восстановление ее нефтяной отрасли. А для этого наверняка потребуются ассигнования конгресса. Поэтому администрация Трампа должна более активно работать над тем, чтобы законодатели поверили в успех Венесуэлы и вложились в него.
Предел доверия
Администрация Трампа, кажется, считает, что американская мощь находится на пике. Но более 20 лет назад, когда Соединенные Штаты бесспорно являлись единственной сверхдержавой в мире, администрация Буша переоценила свою собственную мощь и сильно ошиблась, отказавшись привлекать другие страны к принятию решений о судьбе Ирака. Она считала свою власть и силу настолько мощной, что, когда ее попытки заручиться региональной поддержкой вторжения потерпели неудачу, она решила, что сумеет добиться положительного результата и без такой поддержки. Однако соседи Ирака, особенно Иран и Сирия, увидели в этом стимулы для подрыва возглавляемого США перехода. А далекие державы, в том числе, Китай и Россия, воспользовались трудным положением Соединенных Штатов в Ираке для отстаивания своих собственных интересов, извлекая выгоду из ослабления контроля со стороны Вашингтона.
Если администрация Трампа не хочет оказаться в таком же положении, она должна активизировать свои региональные и глобальные консультации по Венесуэле. Хотя стремление разрешить ситуацию в одностороннем порядке очень сильно, действующие в регионе и за его пределами силы тоже сделали огромные ставки на будущее Венесуэлы. Если привлечь их к переговорам сейчас, это принесет большие дивиденды в будущем.
Во время интервью в апреле 2016 года президент Барак Обама сказал, что его "худшей ошибкой" на посту президента стала "неспособность составить план на следующий день" после свержения Каддафи в Ливии. Американским президентам не следует каждый раз заново усваивать один и тот же урок. Трампу пока не поздно поучиться на иракском опыте, чтобы в конце президентства не пришлось отвечать на вопрос о Венесуэле так же, как это сделал Обама.
Меган О'Салливан — директор Белферовского центра науки и иностранных дел, а также профессор практики международных отношений школы Кеннеди Гарвардского университета. С 2005 по 2007 годы она работала заместителем советника по национальной безопасности, занимаясь Ираком и Афганистаном.
Еще больше новостей в канале ИноСМИ в МАКС >>