1. Административное право США
На развитие и становление административной системы США огромное влияние оказали английские традиции в области организации управления государством и формирования административного права. Долгое время эти территории представляли собой колонию Англии, но королевская власть оказывала на нее опосредованное влияние, что предопределило некоторую свободу поселенцев в Новом Свете (как ранее называли США) в организации власти. Заметную роль в этом процессе сыграли торговые компании, получившие иммунитеты и привилегии от королевской власти.
Значительную роль в управлении делами североамериканских колоний, несмотря на созданные впоследствии представительные органы парламентского типа, играли губернаторы, назначаемые советами торговых компаний, собственниками колоний либо английским монархом. Права губернаторов были весьма широки и подкреплялись возможностью применять силу, что сохранено и сейчас (применение Национальной гвардии США по решению губернатора в кризисной ситуации на территории штата). Характер управления в разных колониях (южных, Новой Англии) во многом зависел от воли лиц и компаний, обладавших правами согласно королевским хартиям. Управление южными территориями в основном было основано на верховенстве административной власти губернаторов над легислатурами, а в Новой Англии и некоторых других территориях представительные органы наделялись значительными полномочиями.
Фактором, влиявшим на формирование американской системы управления, стала революционная борьба за освобождение колоний от английского владычества. Дух свободы, принесенный в Америку переселенцами-англичанами, воплотился в созданных в процессе борьбы с колониальными властями комитетах безопасности — прообразах местного самоуправления.
Административная система США как часть механизма защиты интересов поселенцев на территориях колоний, выраставшая из идеалов свободы граждан (выкованных в борьбе с английской короной), трансформировалась от верховенства законодательной власти Конгресса США до фактического господства исполнительной власти в лице Президента США и подчиненных ему структур в ходе борьбы за независимость, так как эта система лучше и оперативнее управляла государством. Система сильной администрации сохранена и в настоящее время.
США стали примером для многих государств мира в построении системы центральных органов государственной власти. Позитивное влияние США на мировую практику было предопределено фактом реализации прогрессивных идей и принципов построения государственного механизма, прежде всего принципа разделения властей.
И если идеи разделения властей во всех их модификациях рождались в Старом Свете, то воплощались они в Северной Америке. Именно в этой части американская конституционная модель государственно-организованного общества оказалась наиболее притягательной для других государств.
Принцип разделения властей определен так называемым механизмом сдержек и противовесов, обеспечивающим некоторую гармонизацию публичной государственной власти на федеральном уровне.
Во многом эта система определила механизм верховной власти в отдельных штатах, республиканская форма правления которых гарантировалась Конституцией США.
Принцип разделения властей как наиболее демократичный лежит в основе взаимоотношений высших органов федерации, штатов. Согласно доктрине и практике, этот принцип обеспечивает рациональное управление, когда ни одна из ветвей власти не выходит за собственные прерогативы.
Не менее существенным является механизм распределения полномочий и сфер их реализации между федерацией и штатами. В рамках федеративных отношений выработаны способы и средства, обеспечивающие целостность государства, единство общегосударственной внутренней и внешней политики, служащей интересам населения страны. Существенную роль в этих отношениях играют Президент США и весь аппарат исполнительной власти, распоряжающийся всеми материальными и финансовыми ресурсами государства. Большим достижением политико-правовой системы является бюджетный федерализм, позволяющий гармонизировать интересы штатов и федерации публично-правовыми средствами, т.е. путем формирования бюджета.
Конституция США закрепляет за Конгрессом США, состоящим из Палаты Представителей и Сената, полномочия законодательной власти, Президентом США — осуществление исполнительной власти, Верховным Судом США и низшими судами — осуществление судебной власти. Конституция США, создававшаяся для целей закрепления федералистских отношений между штатами, не закрепляла механизма власти ни в самих штатах, ни на местном уровне. Конституционная система управления может быть уяснена в контексте анализа конституций штатов. Последние наряду с регулированием властных ношений на уровне высших органов штатов закрепляют принципы и нередко структуру местного управления и самоуправления, которые во многих штатах являются их привилегией.
Конституции штатов включают в себя билли о правах, закрепившие естественные и неотчуждаемые права человека, во многом определяющие отношения граждан с исполнительной властью. Подробно закрепляя порядок формирования, полномочия и процедуру деятельности легислатур, конституции штатов тщательно закрепляют принципы и порядок организации и деятельности органов исполнительной власти (администрации). Центральной фигурой исполнительной власти штата является губернатор, осуществляющий руководство обширной структурой административных органов. Значительная часть органов исполнительной власти — выборная, что несколько компенсирует потери демократии в условиях оторванности бюрократии от населения.
Одним из объектов конституционного закрепления властных отношений является местное управление и самоуправление. Конституции штатов закрепляют как формы административно-территориального деления, так и систему местных органов власти.
Административная система имеет несколько уровней. Самый верхний — федеральный уровень. Он включает в себя Президента США, которому принадлежит вся исполнительная власть, Вице-президента, избираемого вместе с Президентом США сроком на четыре года и являющегося спикером Сената Конгресса США. Президенту США подчинен аппарат Белого дома, возглавляемый главой Администрации Президента США. Вице-президент имеет свой аппарат, расположенный также в Белом доме. Однако функции аппаратов Президента США и Вице-президента различны. Аппарат последнего выполняет организационно-технические функции, тогда как аппарат Президента США участвует в формировании политики Президента США.
Далее в структуре американской федеральной исполнительной власти имеются министерства (департаменты во главе с секретарем — всего 14), исполнительный аппарат при Президенте США — Исполнительное управление Президента США (управления, советы, службы — всего 9), независимые агентства, бюро, корпорации, службы и Центробанк.
Вторым слоем высшего уровня исполнительной власти являются губернаторы штатов, обладающие большой независимостью в осуществлении своей власти, во многом по своему статусу напоминающие Президента США. Это просматривается даже в наличии лейтенант-губернаторов, прообразом которых является Вице-президент США.
На тех же принципах строится исполнительный аппарат губернатора. Часть администрации состоит из выборных должностей.
Наиболее близка гражданам местная власть, призванная решать жизненно важные проблемы населения городов и поселков. На местном уровне реализуются многие социальные вопросы. Муниципалитеты создают рабочие места, занимаются занятостью населения.
Местное самоуправление и управление формируются на базе административно-территориального деления. Более чем в 3 тыс. графств (англ. County — графство, округ) население избирает советы графств, других должностных лиц (шерифа, прокурора и др.). Исполнительные коллегиальные органы на уровне графств не создаются, а совет и должностные лица руководят муниципальными служащими.
Города составляют многочисленные самоуправляющиеся единицы, власть в которых организуется на основе трех систем городского самоуправления. В системе «совет — управляющий» совет избирается населением, который в свою очередь избирает мэра. Функцию управления выполняет нанимаемый по контракту управляющий; он же нанимает других чиновников.
В значительной части городов используется механизм управления «совет — мэр». Здесь население избирает оба органа власти. Мэр назначает чиновников.
Незначительную часть составляют города, где существует комиссионная система. Ее особенностью является то, что она, будучи избранной населением, совмещает функции городского совета и выполнение ее членами функций управления отдельными сферами жизни города.
В поселках решение вопросов местной жизни осуществляется на собраниях жителей (всего поселения либо отдельных поселений), которые избирают небольшой исполнительный комитет, начальника полиции и др.
На уровне местного самоуправления и управления созданы наиболее благоприятные условия для реализации принципов демократического управления делами общества. Именно здесь политические лозунги могут быть очень быстро проверены практикой, а честность и профессионализм политиков и чиновников проконтролированы самим населением.
Что касается законодательной базы управления, то система законодательства, регулирующая исполнительную власть, имеет три уровня источников — федеральный, штатов, местного самоуправления и управления.
На федеральном уровне Конституция США предоставляет нормотворческие полномочия Конгрессу США, который в свою очередь делегирует право издавать нормативные акты Президенту США и другим административным ведомствам, хотя первоначально такой вариант нормотворчества Конституцией США не предполагался. Однако в современных условиях административное нормотворчество получило особенно широкий размах, что вызвано усложнением функций государства. Конгресс США при этом осуществляет контроль нормотворческой деятельности административных ведомств с точки зрения соблюдения ими прерогатив такого регулирования общественных отношений. Но это не меняет сложившегося положения, когда административные органы фактически осуществляют законодательную власть (изданием многочисленных постановлений).
Функция административного права состоит в том, чтобы определять параметры действий органов исполнительной власти, закрепляет процедуру нормотворческой деятельности административных учреждений. Установлены также средства гарантирования населения от возможного произвола чиновников, обязанности органов и должностных лиц раскрывать информацию об их деятельности, в том числе нормотворческой. Общие принципы административно-правового регулирования соблюдаются и на уровне местного самоуправления и управления, где также имеется обширный массив административных нормативных правовых актов.
Конституционное и административное законодательство является основой для судебной и административной защиты прав человека и гражданина. Решение вопросов по защите прав человека и гражданина базируется прежде всего на первой поправке к Конституции США, закрепляющей право граждан на обжалование действий должностных лиц.
Решение должностных лиц или административных органов может быть обжаловано в судебном порядке. Тем не менее множество споров рассматривается не в судебном, а в административном порядке.
2. Административное право Германии
В системе административного права Германии основное место занимает процесс управления, представляющий собой внешнюю деятельность государственных органов учреждений. Он направлен на оценку условий, изменившихся отношений, подготовку и издание административного акта. В административном праве законодатель считает административным актом каждое распоряжение, решение или другое властное мероприятие, которое осуществляет орган управления для регулирования конкретного случая в области публичного права и которое направлено на непосредственное правовое воздействие на внешнюю среду.
Какие признаки присущи административному акту? Он издается органом управления; является властной мерой воздействия; применяется как форма управления в области действия публичного права; представляет собой особую форму регулирования конкретных отношений или разрешения конкретного случая; оказывает непосредственное правовое воздействие на внешнюю среду.
Административная мера имеет ясное содержание и название. Она имеет письменную, устную или иную форму. Административная мера может исходить также от специально созданного аппарата.
Административный акт издается только административным органом, т.е. специальным органом, выполняющим функции публичного управления, и только в сфере отношений публичного права.
Административный акт направлен на одностороннее регулирование, которое влечет за собой правовые последствия, т.е. мера, принятая органом публичного управления и содержащая односторонние меры внешнего правового регулирования, только тогда является административным актом, когда регулирует единичный случай. При этом разграничиваются правовые нормы (нормативные правовые акты) и административные акты: первые устанавливают абстрактно-всеобщее регулирование, а вторые — конкретно-индивидуальное регулирование.
Административная мера, принятая органом публичного управления, только тогда может стать административным актом, когда конкретно-индивидуальное регулирование (решение) органа управления будет направлено на непосредственное правовое действие во внешнюю среду. Три признака характеризуют правовой акт, изданный административными органами: 1) регулирует отдельный случай; 2) является решением по делу; 3) воздействует на внешнюю среду.
Правовые акты принято квалифицировать по следующим основаниям:
- по содержанию — постановляющие (прикалывающие, запрещающие, разрешающие, откалывающие, ограничивающие, отменяющие), устанавливающие, правоустанавливающие (публично-правовое правоустановление и частноправовое правоустановление);
- по действию в отношении затронутого лица — обременительные и благоприятствующие;
- по степени связанности правом — содержательные и рамочные;
- по действию во времени — разовые и постоянные;
- по полноте регулирования — частичные и полные административные акты;
- в зависимости от «окончательности» решения — предварительные и окончательные.
Вопросы управления решаются государственными служащими.
Основной Закон ФРГ (конституция) определяет рамочную компетенцию для установления правоотношений на государственной службе разных уровней власти (земли, города и др. образования). Федерация имеет конкурирующее законодательство в области оплаты служебной деятельности и обеспечения государственных служащих на государственной службе. Федеральный закон о должностных окладах государственных служащих объединил федеральное и земельное законодательство в этой сфере. Земельные законы о должностных окладах лишь незначительно отличаются от федерального.
Правовое положение государственных служащих земель и подчиненных этим органам земель коммунального самоуправления непосредственно регулируется их собственными законодательными актами. При этом Федерация имеет право принимать нормативные акты, устанавливающие лишь рамочные предписания и нормы. Однако имеются следующие два ограничения:
1) в издании федеральных нормативных актов должна быть реальная потребность, т.е. принятие закона обусловлено необходимостью урегулирования возникших проблем;
2) устанавливаются только те рамочные нормативные акты и предписания, которые не затрагивают прав и свобод граждан, а относятся лишь к определению правового положения государственных служащих.
Федеральное законодательство подразделяет всех лиц, находящихся на государственной службе, на чиновников, служащих и рабочих. Чиновники — это лица, выполняющие публично-правовые функции на службе у федерации, земли, органа самоуправления или в иных учреждениях. Их правовое положение регулируется федеральными законами.
Землями приняты законы, устанавливающие правовое положение чиновников земли. При этом требуется строгое соответствие этих законов положениям федерального закона.
У чиновников особый порядок назначения и освобождения от должности, отличный от других категорий работников.
Ответственность за действия чиновников перед третьими лицами во всех случаях несут учреждения публичного права — работодатели чиновника, а дела о проступках чиновников по службе рассматриваются особыми судами, но не судами по рассмотрению трудовых споров, как это имеет место в отношении служащих и рабочих. Чиновники ограничиваются в праве свободного выражения мнений: они не имеют права участвовать в забастовках. Чиновник не может быть членом какой-либо партии.
Публичная служба в Германии – это деятельность на службе юридического лица публичного права. Под формальное понятие государственной службы, кроме чиновников, подпадают судьи, профессиональные солдаты. Чиновничество в землях в силу многочисленности полицейских чиновников и учителей (учитель в Германии — чиновник) составляет большинство, т.е. чиновников больше, чем просто служащих и рабочих, занятых на государственной службе.
К государственной службе относятся:
- профессиональные судьи, которые выполняют функции правосудия;
- профессиональные военные;
- министры, члены дирекции федерального банка;
- чиновники, осуществляющие управленческие функции.
Единство государственной службы обеспечивается общей для всех ее уровней и видов системой званий, чинов, рангов, едиными правилами прохождения службы, установленными правами, обязанностями, ограничениями и гарантиями, пенсионным обеспечением, оплатой труда и др.
3. Административное право Франции
Система административного права Франции имеет древнюю историю и является одной из самых высокоразвитых на Европейском континенте. Она состоит из Государственного Совета, Высшего административного суда, судов низших инстанций и административных трибуналов. Особенностью этой системы можно считать то, что общие принципы административного права выработаны не административным кодексом или иным законодательством, а административными судами, что рознит эту систему с английской (там обычные суды).
Государственный Совет Французской Республики был модернизирован императором Наполеоном I, создавшим четкую систему административного права. Она из года в год только развивалась и совершенствовалась, что привело к созданию в XX в. системы местных административных судов и трибуналов.
Дела рассматриваются административными трибуналами и только самые сложные поступают в Государственный Совет Французской Республики непосредственно либо по апелляции. В постнаполеоновский период этот орган работал как важная административная организация, призванная консультировать Правительство Французской Республики по вопросам администрирования. Было определено, что жалобы, поданные гражданами министру, могут затем быть рассмотрены Государственным Советом Французской Республики в качестве апелляции, но мнение Совета было рекомендательным и не обязательным для исполнения.
В 1872 году Государственный Совет Французской Республики получил право принимать решения по жалобам граждан и выносить окончательный приговор. Было установлено, что Совет осуществляет как административную, так и судебную функции, первую — консультируя Правительство Французской Республики по административным вопросам, вторую — определяя законность административных действий. Государственный Совет Французской Республики сохраняет свою двойную функцию и сейчас.
В настоящее время действует Конституция Французской Республики 1958 г., построенная на строгом принципе разделения властей при очень четком отделении гражданского права от административного, т.е. гражданские суды не имеют полномочий рассматривать административные дела.
Франция — президентская республика, и Президент Французской Республики обладает большими полномочиями при назначении Правительства Французской Республики, роспуске парламента и реализации некоторых исполнительских функций.
Парламент обладает исключительной властью издавать законы.
Законодательная власть парламента ограничивается определенными областями, перечисленными в Конституции Французской Республики. В других сферах Правительство Французской Республики может осуществлять законодательную деятельность путем издания разных инструкций. Законодательные документы Правительства Французской Республики считаются административными актами и подлежат проверке Государственным Советом Французской Республики. Законы, издаваемые парламентом, не являются административными актами и не проверяются Государственным Советом Французской Республики, хотя они могут рассматриваться Конституционным Советом Французской Республики на предмет проверки их соответствия Конституции Французской Республики.
Во Франции в отличие от России, где действует Конституционный Суд РФ, его полномочия осуществляет Конституционный Совет Французской Республики, учрежденный в рамках Конституции Французской Республики. Он же имеет общие правовые полномочия.
Его компетенция ограничивается только теми видами дел, которые непосредственно направляются на его рассмотрение. Такими делами являются:
- заключение о законности президентских и парламентских выборов;
- заключение (готовится до принятия закона) о правомочности некоторых важных проектов законов;
- заключение о конституционности обычных парламентских законов и международных договоров;
- обеспечение соблюдения парламентом и Правительством Французской Республики рамок своих полномочий в соответствии с законом.
Еще одной особенностью конституционной системы является то, что министры не отвечают за действия государственных служащих и центральных департаментов.
Из чего состоит административная система? Она включает в себя министров, центральные департаменты, местные властные структуры разных уровней и множество специальных ведомств и организаций. Полномочия любого чиновника, ведомства или организации определяются на основе Конституции Французской Республики, статута или какого-либо из многочисленных законов, указов, декретов, инструкций.
Государственные чиновники наделены большими полномочиями и отвечают за свои действия перед административными судами в случае обнаружения нарушений.
Следующей особенностью системы государственного администрирования является то, что Правительство Французской Республики на местном уровне представляют департаменты и местные префекты как функционеры Правительства. Префект наделен до некоторой степени и административной властью. Система префектов была создана Наполеоном I.
Помимо местного представительства Правительства Французской Республики существует система местного управления, основанная на коммунах. Каждой коммуной управляет местный совет во главе с мэром. Местные советы и мэры обладают широкими административными полномочиями по большому кругу вопросов местного характера.
Что касается административного права, то оно создано Государственным Советом Французской Республики. В ходе проверки административных действий Совет выработал ряд правовых принципов, применимых к исполнительной и административной власти. В стране не существует ни административно-процессуального кодекса, ни законодательно закрепленных общих принципов административного права.
Государственный Совет Французской Республики является административным органом, который имеет судебную ветвь. Последняя выполняет функцию проверки административных действий на предмет соответствия отдельных актов и решений правовому принципу. За последние годы к Государственному Совету Французской Республики добавились административные трибуналы и Апелляционный суд Французской Республики. Государственный Совет Французской Республики сохранил некоторые полномочия в первой инстанции, но занимается в основном апелляциями. Суды первой и второй инстанций расположены на местах, тогда как Государственный Совет Французской Республики находится в Париже. Помимо обычных административных судов существует несколько дополнительных судов или трибуналов, в чьем ведении находятся специальные вопросы.
Юрисдикция административных судов распространяется на все административные акты. Во Франции понятие административного акта трактуется широко и включает в себя не только акты или решения по конкретным делам, но и нормативные акты, такие как инструкции, указы и декреты, издаваемые исполнительными органами или их чиновниками.
Система административного права, основываясь на правовых традициях и общих принципах международного права, представляет собой удобный механизм разрешения социальных конфликтов и в этом отношении может служить примером.
4. Административное право Англии
Особенностью административного права Англии является то, что оно не опирается на писаную конституцию как на базовый закон, так как в стране нет конституции. В этом особенность исторического развития страны, в котором не было причин для решительных перемен или переворотов. В результате конституционные основания и сопутствующая ей структура законодательства, правления и администрирования проходили период становления медленно, скорее отвечая на социальные и политические изменения, а не вызывая их.
Большая часть конституционной истории касается постепенного перехода власти и полномочий от монарха к Парламенту Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, появления верховных судов, независимых как от Парламента, так и от исполнительной власти, и обеспечения гражданских прав. Эти три задачи можно было выполнить относительно мирным путем, и вопрос о конституции в письменной форме и не возникал.
Только в настоящее время возник вопрос о писаной конституции, и шагом в этом направлении стало принятие закона о закреплении естественного права человека.
Несмотря на отсутствие каких-либо письменных документов, регулирующих вопросы, относящиеся к конституционным принципам, институтам и должностям в правительстве, существуют установившееся общее понимание в этой области и четкое определение соответствующих функций должностных лиц и правительственных чиновников.
Парламент Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии является высшим законодательным органом. Он включает в себя (как систему) Королеву и состоит из Палаты Лордов и Палаты Общин. Верхней палатой считается Палата Лордов, однако ни она, ни сама Королева не имеют права блокировать законопроекты, утвержденные Палатой Общин, что дает возможность последней принять любое угодное ей решение.
В стране существует доктрина парламентского суверенитета: наличие принципа отсутствия правовых ограничений для законов, принимаемых Парламентом Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. Имеющиеся ограничения носят скорее политический и социальный характер, но не юридический.
Члены Палаты Общин избираются по округам. Победившим считается кандидат, набравший наибольшее число голосов. Такая система способствовала созданию и укреплению двух основных политических партий, когда одна или другая из них получала большинство в Палате Общин. Результатом этого в свою очередь являются сильный Премьер-министр и сильный министерский состав.
Министры (имеются в виду государственные министры вместе с Премьер-министром) являются членами Палаты Общин. Министры могут быть членами Палаты Лордов, которая не является выборным органом и в которую входят наследственные и пожизненные пэры (с поправкой на решение о сокращении членов Палаты Лордов, принятого весной 2000 г.). За редким исключением Кабинет министров Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии формируется из членов Палаты Общин.
Министры подотчетны Парламенту Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии коллективно и каждый в отдельности. Отчетность означает объяснение и аргументирование своих действий перед Парламентом. Коллективная ответственность касается основных министров, которые и составляют Кабинет. Личная ответственность означает, что министры отчитываются в своих собственных действиях и за действия подчиненных им департаментов.
Действия чиновников считаются действиями министра, за которые он и несет ответственность перед Парламентом.
Суды не проверяют законы, изданные Парламентом Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. Это вытекает из доктрины о парламентском суверенитете: законы, изданные Парламентом, являются высшими правовыми актами, и суды не могут выносить суждение о них. Компетенция судов ограничивается судебной проверкой административных действий, при этом подразумевается, что они таким образом выражают волю Парламента, а не вступают с ним в конфронтацию.
В стране нет системы административного права в обычном понимании. Не существует ни административных судов, ни административных или административно-процессуальных кодексов. Вся деятельность, связанная с проверкой административных действий, сосредоточена в обычных судах. Они разработали ряд средств судебной защиты, позволяющих аннулировать административные действия в случае превышения полномочий или злоупотребления ими.
Административное право обладает следующими особенностями:
- нет административно-процессуального кодекса, суды действуют на основе прецедента, т.е. решений и действий, бывших ранее и прошедших через суд;
- не существует процессуального кодекса для определения права министров издавать приказы, имеющие силу законов, хотя в разных статутах содержатся некоторые процессуальные правила, т.е. это также прецедент;
- судебная проверка административного действия проводится вышестоящими отделениями обычных гражданских судов. Не существует особых административных судов, как нет и административного подразделения Верховного суда.