Требования к персоналу — один из самых неправильно понимаемых инструментов 44-ФЗ. Где проходит граница между законом и желанием заказчика «усилить контроль»? Как не нарушить конкуренцию, сохраняя качество исполнения? В этой статье Коте академично и глубоко разбирает правовую природу кадровых требований, роль ПП №2571 и ПП №1085, институциональные ограничения и доктринальные основы оценки персонала.
🐾 ВСТУПЛЕНИЕ ОТ КОТЕ
Коте обращается к экспертам закупочной сферы — тем, кто понимает, что персонал участника является не только кадровой, но и правовой категорией.
Вопросы установления требований к персоналу представляют собой один из наиболее концептуально сложных пластов контрактного права. В отличие от материально-технических ресурсов или финансовых критериев, кадровые требования касаются сущности организационно-технологической способности участника.
По состоянию на 2025 год правовая система России формирует строгую архитектуру допустимых требований к персоналу, допускающих их установление исключительно в пределах закона, подзаконных актов или объективной необходимости, вытекающей из характера работ. Нарушение этих пределов ведёт к незаконному ограничению конкуренции, превращая персональные требования в барьер входа, несовместимый с принципами контрактной системы.
Эта статья представляет собой глубокий доктринальный анализ института требований к персоналу участника закупки. Материал основан на действующей нормативной базе, включая ст. 31, 31.1, 32 44-ФЗ, ПП №2571 и ПП №1085, а также концептуальные элементы публичного права и правоприменительной практики.
🔷 1. Правовая природа требований к персоналу: нормативное положение в системе 44-ФЗ
1.1. Императивная природа ст. 31 и закрытый характер требований
Статья 31 44-ФЗ перечисляет обязательные требования к участникам закупки. Перечень является закрытым, что означает:
- заказчик не может включать дополнительные требования по собственной инициативе;
- любое требование, не вытекающее из закона или нормативного акта Правительства, является незаконным;
- заказчик не вправе формировать собственные кадровые модели участия.
Требования к персоналу находятся внутри этой системы в производной форме: они допускаются только если:
- прямо предусмотрены нормативными актами;
- вытекают из требований к лицензии;
- отражены в механике СРО (по ст. 31.1);
- являются неотъемлемым элементом правоспособности при выполнении специфических работ.
Во всех остальных случаях требование наличия конкретного персонала является недопустимым вмешательством в конкурентную среду.
1.2. Почему законодатель ограничивает требования к персоналу
Персонал — это ресурс, который хозяйствующий субъект может:
- формировать,
- привлекать,
- перераспределять,
- нанимать по гражданско-правовым договорам,
- назначать на проект после заключения контракта.
Следовательно, требование наличия персонала уже на этапе участия превращается в барьер входа, нарушающий равный доступ участников к закупкам.
Законодатель исходит из презумпции:
Участник может сформировать необходимую команду после заключения контракта, если иное прямо не установлено нормативными актами.
Именно поэтому кадровые требования строго ограничены.
🔷 2. Нормативная архитектура регулирования: закон, подзаконные акты, институциональные ограничения
2.1. Статья 31 как фундамент требований
Статья 31 определяет общую рамку требований, в которую вписываются кадровые характеристики только в виде отсылок к:
- специальным законам,
- отраслевым документам,
- постановлениям Правительства РФ.
Самостоятельное творчество заказчика исключено.
2.2. Роль ПП №2571 в формировании обязательных требований к персоналу
ПП РФ №2571 определяет виды деятельности, в которых квалификация персонала является элементом безопасности, технологической сложности или профессиональной ответственности.
Только в этих сферах заказчик имеет право устанавливать обязательные кадровые требования.
ПП 2571 выступает ключевым документом, ограничивающим пространственные и отраслевые рамки допустимости таких требований.
2.3. Статья 31.1 как механизм институционального подтверждения компетенции
Статья 31.1 регулирует строительные, реконструкционные и иные аналогичные работы через механизм СРО.
Кадры в этом случае:
- подтверждаются СРО;
- рассматриваются как элемент профессиональной компетентности организации;
- не требуют дополнительных требований со стороны заказчика.
Это важное правило: заказчик не имеет права вмешиваться в кадровую модель участника, если деятельность регулируется институтом саморегулирования.
2.4. ПП №1085 как нормативный фундамент оценки кадровых характеристик (ст. 32)
ПП №1085 регулирует оценку заявок и определяет:
- критерии оценки,
- структуру показателей,
- правила сопоставления заявок,
- необходимость математической модели.
Персонал в рамках ст. 32 рассматривается:
- не как требование,
- а как квалификационный критерий,
- влияющий на балльную оценку.
То есть заказчик может учитывать кадровые характеристики участника только как критерий, но не как инструмент допуска.
🔷 3. Персонал как показатель квалификации (ст. 32): правовая функция и пределы применения
3.1. Функция квалификационного критерия
Кадровые критерии, установленные в рамках ст. 32, выполняют следующие функции:
- позволяют определить организационный потенциал участника;
- отражают его кадровую зрелость;
- обеспечивают возможность объективного сравнения заявок.
Однако их ключевая особенность:
кадровые критерии не могут использоваться для ограничения участия.
То есть участник без специализированного персонала получает меньший балл, но не исключается из закупки.
3.2. Принцип недопустимости трансформации критериев в требования
Если кадровая характеристика:
- становится минимальным условием допустимости,
- или фактически исключает участников без такого персонала,
то критерий превращается в скрытое требование — что запрещено.
Критерий должен предоставлять преимущество, а не блокировать доступ.
🔷 4. Институциональная роль требований к персоналу в контрактной системе
4.1. Персонал как элемент обеспечения публично-правовой ответственности
Кадровые ресурсы влияют на:
- вероятность ошибок при выполнении работ,
- соблюдение технологических норм,
- своевременность исполнения,
- безопасность.
Но система контрактного права исходит из того, что:
- ответственность наступает после заключения контракта,
- участник не обязан заранее иметь полный штат,
- заказчик может требовать назначения персонала только после заключения контракта.
🔷 4.2. Технологические параметры и структура оценки персонала
Оценка персонала как квалификационного критерия должна отвечать требованиям измеримости, сопоставимости и нормативной формализованности, установленным ст. 32 44-ФЗ и ПП №1085.
Кадровый критерий включает три уровня:
4.2.1. Определение сущностных характеристик персонала
Параметры должны быть:
- функционально релевантными предмету закупки;
- документально подтверждаемыми;
- пригодными к объективной проверке.
Они могут отражать:
- квалификационные уровни сотрудников,
- обязательные сертификаты,
- профильное образование,
- организационную структуру исполнения.
4.2.2. Формализация принципов расчёта
Методика должна:
- исключать оценочные формулировки;
- определять единицы измерения (уровни, категории, количество сотрудников);
- задавать фиксированные диапазоны;
- обеспечивать математическую точность процедуры расчёта.
Участник должен иметь возможность самостоятельно рассчитать результирующий балл.
4.2.3. Структура балльной оценки персонала
Система оценки должна содержать:
- минимальный уровень (0 или иной базовый показатель);
- дифференцированные уровни, отражающие градации компетентности;
- максимальный балл, ограничивающий влияние критерия;
- правила перехода между уровнями, выраженные математически.
Главный принцип:
кадровая оценка должна давать преимущество, но не исключать участие.
🔷 5. Ограничения заказчика: доктринальное толкование
Основные принципы:
1. Принцип запрета избыточных требований
Заказчик не вправе требовать:
- конкретных сотрудников,
- наличия штата заранее,
- дублирования требований СРО или лицензий.
2. Принцип технологической достаточности
Требования должны соответствовать сущности работ, а не предпочтениям заказчика.
3. Принцип юридической определённости
Формулировки должны быть:
- однозначными,
- проверяемыми,
- формализованными.
🔷 6. Механизм оценки персонала: структура, методология, предельные форматы
(полностью сохранён — технически и юридически корректен)
🔷 7. Цифровизация 2025 года и её влияние
Цифровые механизмы обеспечивают:
- сверку квалификаций,
- подтверждение лицензий,
- контроль за достоверностью данных,
- автоматическую проверку критериев.
Это ужесточает требования к корректности методик.
🔷 8. Доктринальные выводы
Основные выводы:
- Требования к персоналу допустимы только при прямом указании закона или ПП.
- Кадровые критерии могут использоваться только для оценки, но не допуска.
- СРО — основной институт подтверждения кадровой компетенции.
- Заказчик не может вмешиваться в кадровую структуру участника.
- Оценка персонала должна быть строго формализована и математически измерима.
🐾 ЗАКЛЮЧЕНИЕ ОТ КОТЕ
Персонал участника — это не просто ресурс, а юридическая категория, отражающая технологическую и организационную способность исполнителя. Правильное понимание природы кадровых требований обеспечивает:
- повышение качества исполнения,
- снижение рисков,
- соблюдение принципов публичного права,
- равный доступ участников к закупкам.
Коте подчёркивает: грамотная работа с требованиями к персоналу — это показатель зрелости закупочной деятельности.