Принятие в состав Российской Федерации новых республик и областей ознаменовало собой необходимость их интеграции в российское правовое и экономическое поле. Такая интеграция должна быть всеобъемлющей, но тем не менее, постепенной, плавной, позволяющей создать или преобразовать необходимые общественные институты без эффекта «шоковой терапии». Исходя из этого было установлено переходное правовое регулирование в основных отраслях права, в некоторой степени упрощенное по сравнению с действующим на остальной территории России.
В отношении Донецкой Народной Республики (далее – ДНР) такая интеграция регулируется федеральным конституционным законом от 04.10.2022 № 5-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта - Донецкой Народной Республики» (далее – 5-ФКЗ). Данным законом устанавливается период осуществления необходимых для интеграции действий: формирование необходимых органов публичной власти, проведение работ по учету и инвентаризации государственного и муниципального имущества, принятие необходимых законов и подзаконных актов.
Особенности же градостроительной деятельности и документов территориального планирования регулируются статьей 23 вышеуказанного закона.
В частности, частью 4 статьи 23 5-ФКЗ устанавливается, что региональным законодательством может быть предусмотрен «упрощенный», по сравнению с описанным в Градостроительном кодексе РФ, генеральный план, соединенный с правилами землепользования и застройки.
Данное положение было в полной мере реализовано руководством региона указом Главы ДНР от 21.08.2023 № 304 «Об утверждении Порядка подготовки, согласования, утверждения генерального плана муниципального округа или городского округа либо применительно к населенному пункту, входящему в состав муниципального округа или городского округа на территории Донецкой Народной Республики, а также его состава и содержания» (далее – Указ № 304).
Отвечая необходимости постепенной интеграции и преемственности решений, Указ № 304 устанавливает, что генеральный план разрабатывается с учетом действовавшей до вступления в состав Российской Федерации градостроительной документации (как принятых руководством ДНР, так и Украины).
Такой генеральный план содержит следующие основные отличия от предусмотренного Градостроительным кодексом РФ:
- генеральным планом устанавливается только территориальное зонирование, функциональное зонирование территории не устанавливается;
- сведения об устанавливаемых территориальных зонах указываются в положении о территориальном планировании и такие зоны отображаются на графической части генерального плана;
- местоположение планируемых к размещению объекты федерального, регионального и местного значения привязывается к территориальным зонам;
- перечень областей планируемых к размещению объектов местного значения носит закрытый и усеченный по сравнению с предусмотренным Градостроительным кодексом РФ характер;
- на картах генерального плана отображаются границы территорий, предусматривающих КРТ.
Решение о подготовке такого генерального плана принимается в форме приказа уполномоченным органом (Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Донецкой Народной Республики – далее Минстрой ДНР) на основании ходатайства соответствующего органа местного самоуправления. Разработанный проект генерального плана направляется муниципальным органом на согласование в Минстрой ДНР, после чего проект либо отправляется на доработку, либо направляется уже в Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере территориального планирования (Минэкономразвития России). При отсутствии замечаний от Минэкономразвития России проект генерального плана считается согласованным и утверждается муниципальным нормативным правовым актом.
При этом Указом № 304 не определен способ согласования проекта генерального плана с Минэкономразвития России, вследствие чего согласование может осуществляться как с использованием государственных информационных систем, так и путем направления документации по почте.
Срок действия такого генерального плана устанавливается муниципальным нормативным правовым актом, но он не может превышать установленного 5-ФКЗ срока окончания переходного периода (01.01.2028).
При этом, учитывая необходимость проведения массовых кадастровых работ на территории ДНР, Указом № 304 устанавливается, что обязательная передача в ЕГРН сведений о границах территориальных зон осуществляется после внесения в ЕГРН сведений о границах населенных пунктов, применительно к которым подготовлен генеральный план. Принятие решения о разработке проекта внесения изменений в генеральный план в этом случае не требуется.
По общему правилу в отношении проекта генерального плана проводятся мероприятия публичного контроля, однако нормативным правовым актом ДНР, в соответствии с частью 3 статьи 23 5-ФКЗ, может установлен перечень случаев, когда общественные обсуждения (публичные слушания) не проводятся. Этот перечень указан в постановление Правительства Донецкой Народной Республики от 06.07.2023 № 49-2 «Об установлении случаев утверждения проектов генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, проектов планировки территории, проектов межевания территории, внесения изменений в указанные документы без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний в 2023-2027 (далее – Постановление № 49-2). Так, по проектам генеральных планов в период 2023-2027 годов не проводятся мероприятия публичного контроля если:
- в случае, если изменения вносятся в целях реализации масштабного инвестиционного проекта на территории ДНР;
- в случае, если изменения вносятся в целях реализации КРТ;
- в случае, если изменения вносятся в целях приведения генерального плана в соответствие с СТП РФ, СТП ДНР, СТП муниципальных районов ДНР (для поселений этих районов), государственными и муниципальными программами;
- в случае размещения объектов социальной, транспортной или коммунальной инфраструктуры, размещения объектов федерального, регионального или местного значения и приведения к техническим требованиям к отображению таких объектов в документах территориального планирования.
Отдельных особенностей состава и содержания правил землепользования и застройки не предусмотрено, таким образом в случае, если для муниципального образования не разрабатывается описанный выше генеральный план, то правила землепользования и застройки должны соответствовать Градостроительному кодексу РФ. Случаи, когда по такому проекту не проводятся мероприятия публичного контроля аналогичны с установленными для генеральных планов.
При этом в части правового регулирования видов разрешенного использования земельных участков, устанавливаемых в том числе градостроительными регламентами правил землепользования и застройки и «переходных» генеральных планов стоит выделить применяемую процедуру соотнесения видов разрешенного использования, ранее используемых на территории ДНР с классификатором видов разрешенного использования, действующим на территории Российской Федерации. Постановлением Правительства ДНР от 02.11.2023 № 92-3 «Об утверждении порядка установления соответствия видов разрешенного использования земельных участков, расположенных на территории Донецкой Народной Республики» утверждена специальная таблица соотнесения, позволяющее на основании заявления собственника (для отдельных видов разрешенного использования земельных участков) и в беззаявительном порядке (при внесении уполномоченным органом сведений в ЕГРН).
Таким образом «переходное» законодательство в части документов территориального планирования и градостроительного зонирования направлено на:
- «мягкий» переход на требования к такой документации в Российской Федерации;
- «упрощение» данной документации на срок переходного периода в целях снижения количества административных барьеров и процедур (по сравнению с предусмотренными Градостроительным кодексом РФ) для стимуляция территориального развития ДНР.
Автор статьи: Евгений Бутусов, ведущий юрист отдела градостроительных исследований и методического обеспечения ИТП "Град".