Госсектор и «Самрук-Қазына»: какая модель управления госактивами нужна Казахстану? Часть 2-я.

Ранее Spik.kz анонсировал серию публикаций на тему «Альтернативная экономическая стратегия для Казахстана». Первые из них будут посвящены квазигосударственным холдингам. На прошлой неделе мы предложили вниманию читателей статью "Госсектор и «Самрук-Қазына»: какая модель управления госактивами нужна Казахстану?". Сегодня мы продолжим рассмотрение данной проблемы.

Институциональный плен и «эффект Самрука»

«Самрук-Қазына» — это не просто холдинг, это институциональная ловушка. «Institutional lock-in», или институциональный плен, — понятие из критической политической экономии, объясняющее, как однажды сформированные институты начинают воспроизводить сами себя, сопротивляясь реформам. Они становятся не просто «инструментами», а механизмами поддержания статус-кво, даже если это ведёт к неэффективности, коррупции и стагнации. В случае «Самрука» этот плен усиливается структурно: десятки тысяч сотрудников, сотни компаний, сложнейшие сетевые взаимосвязи, зависимости от бюджетного финансирования, лояльность политическому центру и квазирынок «под ключ».

В нео-марксистской и критической институционалистской литературе это явление рассматривается как органическая часть капиталистической системы, особенно в её периферийных или постколониальных формах. Как только институт (в данном случае квазигосударственный холдинг) становится основным каналом перераспределения ренты, он приобретает устойчивость, которая выходит за рамки рациональных аргументов о его пользе или вреде. Картина дополняется теорией path dependency. Этот термин описывает, как однажды сложившиеся выборы и стратегии создают инерционные траектории, которые определяют дальнейшее развитие, часто вопреки здравому смыслу или объективным вызовам. Классическим примером может служить то, как страны Латинской Америки или Африки застряли в колее импорта западных институтов, таких, как приватизация, независимые центральные банки или «самодостаточные» фондовые рынки, которые не соответствовали их социальной и экономической структуре.

В результате, если вернуться к Казахстану, реформировать «Самрук» оказывается сложнее, чем изменить Конституцию: слишком много связанных интересов, включая транснациональные корпорации, олигархов, министерства, международные финансовые организации. Любое сокращение полномочий холдинга воспринимается как угроза сложившейся конфигурации элитной ренты.

Международные альтернативы: надо ли что-то заимствовать?

В защиту «Самрука» и аналогичных структур в Казахстане иногда звучит аргумент: мол, аналогичная форма «государственного капитализма» сложилась в Сингапуре, Китае, Южной Корее или, скажем, в Бразилии 1970-х годов. Это фундаментальное заблуждение. Государственный капитализм как модель предполагает наличие национальной долгосрочной индустриальной стратегии; координацию между министерствами, корпорациями и банками развития; дисциплинирующий контроль со стороны государства и общества; стратегическую ориентацию на внутренние рынки и экспорт продукции с высокой добавленной стоимостью; социальную миссию (рабочие места, перераспределение доходов). В холдинге «Самрук-Казына» не реализован ни один из этих признаков. Он – не стратегический координатор, а агрегатор ренты, который одновременно работает как корпоративный посредник и инструмент воспроизводства статус-кво.

Для осознания того, какой могла бы быть альтернатива, стоит обратиться к международному опыту.

1. Сингапур: Temasek и прямое участие государства. Temasek Holdings, созданный в 1974 году, аккумулировал активы, но под прямым надзором правительства и с акцентом на долгосрочную доходность и стратегические секторы. Одно из главных отличий: Temasek работает на глобальном рынке и отчитывается перед общественностью, а не перед кланом. Не говоря уже о том, что казахстанские холдинги оперируют богатством, созданным совсем в другой, ушедшей в вечность социально-политической системе. Сингапурцы создавали свой холдинг по мере формирования национального богатства.

2. Южная Корея: сращивание промышленной политики и государственных финансов при координирующей роли правительственных ведомств. В данном случае модель развития базировалась на тесной связке между государственными агентствами (министерствами), банками развития и крупным бизнесом, но при этом в жесткой рамке целевых показателей и экспортной дисциплины. В основе лежала мобилизация капитала на решение национальных задач, а не перераспределение активов в пользу близких к власти.

3. Малайзийский Khazanah сочетает коммерческий и развивающий мандаты, но делает это через институциональное разделение портфелей: один ориентирован на доходность, другой - на структурные проекты, кластеры и инфраструктуру. Социальные задачи здесь встроены не в удорожание текущих операций, а в архитектуру новых рынков: через кластерную политику, государственно-частные проекты и локализацию технологий.

Что делать в Казахстане?

Попытка реформировать «Самрук-Қазына» неизбежно столкнется со структурными ограничениями:

1) институциональная инерция: тысячи сотрудников, сложившиеся иерархии, десятки корпоративных связей и обязательств. Это уже не структура, а целая экосистема;

2) политический риск для элиты: любые серьёзные реформы означают перераспределение ресурсов, потерю контроля, возможные утечки компромата и ослабление вертикали власти;

3) отсутствие альтернативной институциональной логики: сегодня у так называемых «топ-менеджеров» нет не только политической воли, но даже институционального воображения, чтобы представить альтернативную архитектуру управления госсобственностью.

Поэтому здоровые политические силы должны предложить не просто реформы, а деконструкцию сложившегося институционального плена. Это означает: 1) признание природы холдинга как механизма сохранения и воспроизводства клептократии, а не как «инструмента развития»; 2) ликвидацию холдинговой структуры с возвращением всех ключевых государственных активов под прямое управление профильных министерств и агентств; 3) создание новых институтов ответственности и подотчетности, включая парламентский контроль, общественный аудит и участие независимых профсоюзов; 4) формирование альтернативной идеологии госсектора – в духе демократического планирования, социальной справедливости и перехода к пост-неолиберальной модели развития.

Любая реформа должна начинаться с честного и независимого аудита. Не только финансового, но и, что даже важнее, институционального и политического (!): что реально сделал/и холдинг/и с момента его/их образования для структурного изменения экономики и достижения национальных стратегических целей? После этого необходимо ликвидировать «Самрук-Қазына» как институт, вернув госактивы под прямое управление профильных министерств и агентств. Только тогда государство сможет проводить стратегическое планирование и на самом деле реализовывать его.

Необходимо создать/воссоздать ряд профильных министерств (или агентств) национального развития, которые будут отвечать за соответствующие сектора экономики. Это приведет к формированию уже совсем другой экосистемы, которая будет обеспечивать ответственность за планирование и сопровождение крупных инвестпроектов; управление госсобственностью на принципах эффективности и социальной ответственности; сотрудничество с отечественными производителями, банками и профсоюзами; организацию экспортно-ориентированных кластеров в агро-, машиностроении, медицине, цифровой промышленности и т.д.

В такой логике речь пойдет не просто о реформе госсектора, а о реализации национального индустриального проекта с четкой ориентацией на производство с высокой добавленной стоимостью; на усиление экспортного потенциала несырьевых товаров; на создание хорошо оплачиваемых рабочих мест; на технологическое и научное развитие; на устойчивость и климатическую адаптацию. И не надо бояться насмешек и фырканья со стороны либеральных экономистов, которые моментально начинают пугать нас «возвратом к ГУЛАГу и Госплану» и к «эпохе красных директоров», стоит только заикнуться о восстановлении национального контроля над экономикой. Эти люди, как правило, сами давно потеряли связь с реальностью и воображают себя жрецами неолиберального храма, где мантра «невидимой руки рынка» заменяет любой анализ, а PowerPoint - любое мышление.

«Красные директора» не появлялись из воздуха. Они не выскакивали из элитных бизнес-школ, как чёртики из табакерки, с дипломом MBA, полученным где-нибудь в миланской частной академии. Они начинали со станка или с лаборатории, либо с проектного отдела на заводе. Они знали, что такое экономика — не в теории, а в жизни. Потому что они её строили. Потому что для них экономика — это не график на слайде, а система, где важно всё: от инженерного чертежа до снабжения углём. Перед тем, как стать во главе комбината или министерства, «красный директор» проходил весь профессиональный и карьерный цикл: инженер, начальник цеха, зам. по производству, главный инженер, и только потом, если был толковым и честным, поднимался до уровня управленца.

«Мальчишки и девчонки, а также их покровители» - так можно кратко описать казахстанскую волну топ-менеджмента времён неолиберального разграбления. Улыбчивые, модно одетые и при галстуке. Эти юные и не совсем дарования и их покровители быстро освоили профессии типа корпоративного секретаря или финансового аналитика. А затем и высшее таинство казахстанского управленческого класса: подготовку протоколов о внеочередном «финансовом поощрении в связи с положительной динамикой EBITDA» (прибыль компании до вычета из неё налогов, процентов по долговым обязательствам и амортизации).

Они не знают, как построить завод, но знают, как устроить карьеру. Они не понимают, откуда берётся прибыль, но прекрасно разбираются в том, куда её спрятать. «Кажегельдины, келимбетовы и Ко» системно и последовательно демонизировали опыт, компетентность и инженерную школу, которую представляли «красные директора». С экранов, с трибун, с заседаний международных форумов они внушали, что «прошлое – это тормоз», «инженеры - это советский атавизм», а «будущее — это agile, стартапы и синергия».

Только вот выяснилось, что без тех самых «красных директоров» не на чем запускать индустриализацию. Потому что невозможно построить завод по шаблону из слайдов McKinsey. Эти люди понимали, что страна — не Excel-таблица, а живой организм, где нет ничего лишнего, ни токаря, ни диспетчера, ни почтальона. И если уж возвращаться, то именно к опыту, к профессионализму, к ответственности.

Время новых директоров ещё может прийти. Только теперь они будут не «красные» — а здравомыслящие, профессиональные, и, что важно, патриотичные. Не в телевизионном смысле, а в подлинном: те, кто хочет строить, а не выжимать. Развивать, а не пилить. И тогда, возможно, мы увидим возвращение смысла в понятие «государственный менеджер». Но для этого нужна не только институциональная перестройка, но и перемена в мышлении. От логики «государство — это источник ренты» необходимо переходить к логике «государство — это создатель будущего».

Пока же элита будет продолжать воспринимать госсектор как удельное княжество, а не как общественный инструмент развития, никакие стратегии, нацпроекты или цели вроде «цифрового Казахстана» не смогут изменить реальность.

https://spik.kz/2449-gossektor-i-samruk-azyna-kakaja-model-upravlenija-gosaktivami-nuzhna-kazahstanu-chast-2-ja.html