Минэнерго и Минфин вновь вступили в полемику по поводу трудноизвлекаемых запасов (ТрИЗ) нефти и газа. Но чем дольше ведомства будут спорить, тем, видимо, хуже будут обстоять дела в курируемых ими сферах – добывающей отрасли и государственных финансах.
Сюжет: Энергетика России
Первый замглавы Минэнерго Павел Сорокин 15 октября в ходе Российской энергетической недели заявил, что к 2040 году более 80% нефтегазовых запасов нашей страны можно будет отнести к ТрИЗ. Сегодня эта доля составляет примерно 60% (около 30 млрд тонн). По словам Сорокина, ничего экстраординарного в росте доли трудноизвлекаемых запасов нет, таков стандартный цикл жизни месторождений. Но добыча в ближайшие 25 лет будет снижаться, и для поддержания её уровня необходимо принимать меры. Какую-то часть компенсируют новые месторождения, но и ТрИЗ способны компенсировать 30–40% падения. Сорокин отметил, что должны приниматься как меры фискального характера, так и меры по развитию добычных технологий.
Замминистра финансов Алексей Сазанов, в свою очередь, заявил, что, прежде чем говорить о мерах поддержки, нужно определиться с самим понятием ТрИЗ. «У нас есть ТрИЗ в нефти, у нас сейчас запрос на ТрИЗ в газе, ТрИЗ в редкоземельных металлах, ТрИЗ в железнорудном сырье. Я просто сидел и думал, что так мы доберёмся до ТрИЗ в добыче воды, наверное, – сказал представитель Минфина. – Остаётся только понять, для меня это до сих пор загадка, что же такое ТрИЗ? Пока это как Лабубу у детей: что-то очень непонятное, но интересное».
Также Сазанов добавил, что и федеральный бюджет – 2025 тоже можно назвать ТрИЗом. И, кажется, не погрешил против истины.
Трудноизвлекаемый бюджет
Определение конкретно углеводородных ТрИЗ есть, оно зафиксировано постановлением правительства № 1499 в 2020 году. В частности, трудноизвлекаемыми признаны «нефть из конкретной залежи углеводородного сырья, отнесённой к баженовским, абалакским, хадумским или доманиковым продуктивным отложениям, кумско-керестинской свите», сверхвязкая нефть (с показателем вязкости от 10 000 мПа), а также нефть, природный газ и газовый конденсат из конкретной залежи палеозойских отложений Западной Сибири. Но есть один нюанс: из того же постановления следует, что стратиграфические характеристики залежей должны быть согласованы всё с тем же Минфином.
Согласно Энергетической стратегии – 2050, обновлённой в апреле текущего года, одной из первоочередных мер для поддержания и потенциального наращивания объёмов добычи нефти является обеспечение стимулирующего и предсказуемого фискального режима, в том числе для освоения трудноизвлекаемых запасов и внедрения передовых технологий добычи. «Сейчас мы видим новый раунд противостояния Минэнерго и нефтегазовой отрасли, с одной стороны, и Минфина – с другой, по вопросу ТрИЗ», – комментирует ведущий аналитик Фонда национальной энергетической безопасности, эксперт Финансового университета при правительстве России Игорь Юшков.
Эксперт отмечает, что у каждого участника спора свои задачи, каждый хочет выполнить свой KPI. Минэнерго важно если не нарастить, то хотя бы удержать объёмы нефте- и газодобычи. Но качество ресурсной базы ухудшается во всём мире, все сталкиваются с проблемой рентабельности добычи, указывает Юшков.
Нефть или деньги?
По словам Игоря Юшкова, для России в долгосрочной перспективе удержать добычу можно либо путём добычи ТрИЗ, либо осваивая новые сырьевые регионы. Но и то и другое дорого.
«Так что без налоговых стимулов объёмы производства углеводородов будут снижаться, – предупреждает эксперт. – Да, налоговые льготы отнюдь не гарантируют, что все ТрИЗ будут освоены (так, для Баженовской свиты уже более 10 лет разрабатываются рентабельные технологии добычи, но существенных прорывов в этом направлении пока нет). Но без налогового стимулирования ничего не будет совершенно точно». США, например, это поняли ещё в 70–80-х годах прошлого века. Причём эффект от принятых тогда налоговых послаблений появился лишь в начале 2000-х – та самая «сланцевая революция», сначала в газовой, а затем и в нефтяной отрасли. Но без льгот этой революции не было бы вообще.
Минфин, по словам Юшкова, со своей стороны, боится того, что если сейчас предоставить льготы для ТрИЗ, в эту категорию будут записывать уже действующие месторождения, что приведёт к снижению доходов бюджета. Есть и другой риск, который также учитывается Минфином. Получив льготы для ТрИЗ, компании могут переключить добычу с традиционных запасов на трудноизвлекаемые. С налоговой точки зрения это будет выгоднее для недропользователей, но не для бюджета. Кроме того, добыть больше, чем прописано в квотах ОПЕК+, российские компании всё равно в ближайшее время не смогут. «И это тоже вызывает закономерные вопросы Минфина: зачем в такой ситуации льготы для ТрИЗ? А для Минфина главное – максимально сократить бюджетный дефицит», – указывает Юшков.
С казной и так хватает сложностей. 21 октября Госдума приняла закон о корректировке федерального бюджета на 2025 год. Согласно поправкам, доходы составят 36,56 трлн рублей (+346 млрд рублей в сравнении с предыдущими расчётами), расходы – 42,82 трлн рублей (на 2,64 трлн рублей выше, чем предполагала прошлая версия). Таким образом, дефицит составит 5,74 трлн рублей, или 2,6% ВВП. При этом 8,7 трлн рублей в казну принесёт нефтегазовый сектор. Как отметили в комитете по бюджету и налогам, доля нефтегазовых доходов в структуре бюджета снижается с 30,3% в 2024 году до 23,3% в 2025 году.
Однако в долгосрочной перспективе меры стимулирования добычи ТрИЗ необходимы, подчёркивает Юшков. Нужно учитывать, что фискальная нагрузка на нефтяную отрасль весьма велика (в мае текущего года глава Минфина Антон Силуанов говорил, что нефтяники платят в бюджет до 70–80% доналоговой прибыли). И если стоит задача удержать или даже увеличить объёмы добычи до 2030, 2040, 2050 годов, придётся подключать инструменты налогового стимулирования.
Валерий Семикашев, заведующий лабораторией Института народнохозяйственного прогнозирования РАН
– Позиция Минфина сейчас сильнее, так как бюджет на данный момент актуальнее. Тогда как ТрИЗ – вопрос среднесрочной перспективы. Инвестиционный цикл в нефтяной отрасли составляет не менее трёх-пяти лет. Даже если льготы будут введены прямо сейчас, увеличение добычи произойдёт как раз через три-пять лет (на новых участках. На уже действующих, если они попадут под льготы, рост производства начнётся через полгода-год). Но рано или поздно вопрос с льготами для трудноизвлекаемых запасов решать всё равно придётся. Однако ещё примерно полгода на межведомственное согласование всех нюансов вполне можно уделить.
Важно понимать, что есть разные циклы экономики, которые зависят от процентной ставки ЦБ, курса валюты и мировых цен на нефть. Всё это неоднократно менялось и ещё не один раз изменится. Поэтому налоговая политика должна не просто учитывать эти аспекты, но и быть достаточно гибкой, чтобы реагировать на их изменение, так как именно от этих моментов в значительной степени зависит инвестиционная стратегия компаний.
В развитых странах нефтяники платят налог не с объёмов добычи, а с финансового результата. В России в роли последнего выступает налог на дополнительный доход при добыче углеводородного сырья (НДД), но это пока лишь пробный шаг, своеобразный костыль, который применяется только в отношении отдельных месторождений. Полагаю, в дальнейшем система НДД будет развиваться, но и трудноизвлекаемые запасы будут получать налоговые послабления.
Игорь Юшков, ведущий аналитик Фонда национальной энергетической безопасности, эксперт Финансового университета при правительстве РФ
– Мы видим не просто аппаратный конфликт Минфина и Минэнерго, но также и конфликт тактических задач по скорейшему максимальному пополнению бюджета и стратегических задач по уровням производства. Которые, кстати, касаются и того же бюджета, так как, если объёмы добычи будут снижаться, будет сокращаться и налогооблагаемая база.
И даже когда дело дойдёт до собственно определения понятия ТрИЗ, всё равно произойдёт столкновение подходов Минфина и Минэнерго. Министерство финансов будет лоббировать максимально узкое определение, энергетики – максимально широкое. Им будет сложно договориться уже на этом этапе, так что предоставление каких-то полноценных льгот для ТрИЗ в любом случае займёт какое-то время.
Целесообразно было бы перестроить фискальную политику так, чтобы налоги взимались с экономических результатов, а не с объёмов добычи. Это тот самый переход с НДПИ на НДД. Но НДД пока введён лишь для ряда месторождений, тогда как перевод на этот налог всей отрасли решил бы в том числе проблему льгот для трудноизвлекаемых запасов. Но в условиях текущего дефицита бюджета говорить о такой реформе преждевременно.
Филипп Разумовский