УТВЕРЖДЕНЫ приказом Председателя Агентства РК по противодействию коррупции от «19» августа 2020 года № 268
Глава 1. Общие положения
1. Настоящие рекомендации по проведению научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА (далее - Методические рекомендации) разработаны в соответствии с пунктом 16 Правил проведения научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА, утвержденных постановлением Правительства РК от 16 июля 2020 года № 451, и предназначены для руководства экспертами при проведении научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов (далее- НПА).
2. В Методических рекомендациях понятия применяются в следующем значении:
1) разработчик - государственные органы, местные представительные и исполнительные органы, разрабатывающие НПА, а также депутаты Парламента, разрабатывающие проекты законов в порядке законодательной инициативы депутатов Парламента РК;
2) координатор - научное учреждение или высшее учебное заведение, определяемое в соответствии с законодательством РК о государственных закупках, на которое возлагается координация проведения научной антикоррупционной экспертизы;
3) эксперт - лицо, состоящее в реестре экспертов, осуществляющее антикоррупционную экспертизу проектов НПА в соответствии с договором на проведение научной антикоррупционной экспертизы, заключаемым между координатором и экспертом;
4) коррупционный риск - возможность возникновения причин и условий, способствующих совершению коррупционных правонарушений;
5) реестр экспертов - совокупность сведений об экспертах, привлекаемых к проведению научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, формируемая уполномоченным органом по противодействию коррупции;
6) научная антикоррупционная экспертиза (далее - антикоррупционная экспертиза) - исследование проектов НПА в целях выявления в них коррупциогенных норм с вынесением заключения антикоррупционной экспертизы;
7) коррупциогенная норма - норма проекта НПА, способствующая совершению коррупционного правонарушения.
3. Антикоррупционная экспертиза осуществляется на основании следующих принципов:
1) открытости заключений антикоррупционной экспертизы;
2) независимости и объективности экспертов в процессе проведения антикоррупционной экспертизы;
3) недопущения фаворитизма по отношению к разработчикам проектов НПА и другим заинтересованным лицам.
4. Проекты НПА распределяются между экспертами на основе равномерности и соответствия проектов специализации экспертов. Координатор учитывает объемность и сложность проектов НПА в процессе их распределения между экспертами.
5. Антикоррупционная экспертиза по объемным и сложным проектам нормативных правовых актов может поручаться группе экспертов с определением координатором из их числа эксперта, ответственного за распределение поручений по проведению экспертизы в рамках группы и за предварительную проверку работы других экспертов группы.
Глава 2. Проведение антикоррупционной экспертизы
6. В процессе подготовки к проведению антикоррупционной экспертизы эксперт анализирует:
1) законодательство, касающееся проекта НПА;
2) концепцию проекта закона (при наличии);
3) пояснительную записку (при наличии);
4) текст проекта НПА;
5) сравнительную таблицу к проекту НПА при внесении изменений и дополнений в действующие НПА;
6) другую доступную информацию касательно проекта НПА.
7. В целях изучения и понимания предлагаемой для нормативно - правового регулирования сферы общественных отношений эксперт анализирует:
1) действующие нормы права НПА, подлежащие изменению (дополнению), если проектом НПА предлагается внесение изменений (дополнений) в нормы права НПА;
2) действующие нормы права НПА, если проектом НПАпредлагается отмена (исключение) этих норм права;
3) действующие смежные НПА сферы общественных отношений, на урегулирование которых направлен проект нового НПА.
8. Предварительное изучение законодательства, касающегося проекта НПА, проводится в целях сопоставления (сравнения) действующей нормативно-регламентированной ситуации с ситуацией, предлагаемой проектом НПА, и прогнозирования последствий от действия проекта НПА.
9. Эксперт изучает содержание концепции проекта закона (при наличии), пояснительной записки к проекту НПА (при наличии), текста проекта НПА для установления:
1) цели принятия проекта НПА;
2) достаточности и обоснованности аргументов для решений, предлагаемых проектом НПА;
3) намерений разработчика.
10. Эксперт выявляет цель, указанную в концепции проекта закона, пояснительной записке, сравнивает с целями и задачами, указанными в тексте проекта НПА, и устанавливает качественные отличия. При дальнейшем изучении текста проекта НПА эксперт проверяет соответствие его текста цели, указанной в концепции проекта закона, пояснительной записке. Незаявленные цели могут являться показателями продвижения частных интересов, противоречащих общественному интересу, или недостаточной обоснованности принятия проекта нормативного правового акта.
11. Независимо от того, имеет ли проект НПА дополнительные цели, кроме заявленных в проекте правового акта и в концепции проекта закона, пояснительной записке, эксперт устанавливает наиболее важные положения с точки зрения общественного интереса и проверяет концепцию проекта закона, пояснительную записку на наличие достаточных и действительных обоснований для поддержки решений, предлагаемых проектом НПА. Эксперт устанавливает в содержании проекта НПА нормы, не имеющие обоснования либо обоснование, которых недостаточно.
12. Анализ проекта нормативного правового акта проводится в целях установления умысла разработчика скрыть, пролоббировать недостаточно обоснованный проект НПА или ввести общественность в заблуждение относительно своих истинных намерений. Эксперт должен обратить особое внимание на следующее:
1) согласование проекта НПА с другими НПА или международными договорами, ратифицированными РК;
2) создание новых субъектов или наделение государственных органов, местных представительных и исполнительных органов, должностных лиц новыми дополнительными функциями, полномочиями;
3) изменение действующей формулировки полномочий государственных органов, местных представительных и исполнительных органов, должностных лиц;
4) наличие субъектов, которые могут извлечь выгоду от принятия проекта НПА и способы извлечения такой выгоды;
5) субъекты, на которых может повлиять проект НПА и формы такого влияния;
6) финансовое обоснование проекта НПА.
13. Эксперт изучает текст проекта НПА на предмет наличия:
1) неоднозначной интерпретации положений проекта НПА;
2) видов выгод, которые может получить заинтересованное лицо от выгодной интерпретации положений проекта НПА;
3) квалифицирующих признаков уголовных и административных коррупционных правонарушений при выгодной интерпретации положений проекта НПА для извлечения субъектом частной выгоды.
14. В процессе исследования проекта НПА в целях выявления в них коррупциогенных норм эксперт определяет факторы коррупционных рисков, которые могут способствовать совершению коррупционных правонарушений при применении коррупциогенной нормы проекта НПА.
Перечень факторов коррупционных рисков, указанный в Приложении к рекомендациям, не является исчерпывающим.
15. В целях выявления наличия намерения разработчиком скрыть либо ввести в заблуждение общественность относительно истинных намерений разработки и принятия НПА, эксперт анализирует из открытых источников информацию, подтверждающую или, в зависимости от обстоятельств, отрицающую существование частных интересов в продвижении проекта НПА разработчиком.
16. В случае выявления частных интересов в продвижении проекта НПА, эксперт отражает данную информацию в заключении антикоррупционной экспертизы, с указанием отрицательных последствий принятия проекта НПА.
17. В зависимости от содержания проекта НПА эксперт может использовать дополнительные источники информации:
1) данные органов правовой статистики;
2) обращения физических и юридических лиц по вопросам противодействия коррупции;
3) сведения неправительственных и международных организаций;
4) данные социологических опросов по вопросам противодействия коррупции;
5) публикации в СМИ;
6) иные не запрещенные законом источники информации.
Глава 3. Заключение антикоррупционной экспертизы
18. Заключение антикоррупционной экспертизы содержит следующие разделы:
1) общие положения, которые включают данные эксперта, разработчика, предмет и цели научной антикоррупционной экспертизы, наименование проекта НПА, его назначение и структура.
2) описание проблемных вопросов, на решение которых направлен проект НПА;
3) описание выявленных коррупциогенных норм;
4) оценка последствий принятия нормы проекта НПА в части возможности совершения коррупционных правонарушений;
5) предложения по устранению выявленных коррупциогенных норм, в том числе рекомендаций в форме норм права, препятствующих совершению коррупционных правонарушений.
19. Эксперт при составлении заключения антикоррупционной экспертизы может запросить мнение специалистов и представителей гражданского общества, ученых.
20. Подготовленное по итогам антикоррупционной экспертизы заключение направляется Координатору для согласования.
21. Заключение антикоррупционной экспертизы проверяется
Координатором в части орфографической, пунктуационной и стилистической грамотности. В результате проверки заключение может быть возвращено эксперту для устранения выявленных замечаний.
22. Заключение антикоррупционной экспертизы на казахском и русском языках с указанием данных эксперта или группы экспертов, подготовивших его, направляется разработчику сопроводительным письмом Координатора.
23. Проверенные и утвержденные Координатором заключения
антикоррупционной экспертизы публикуются на официальном интернет - ресурсе Координатора и уполномоченного органа по противодействию коррупции.
Приложение к рекомендациям по проведению научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА. Перечень и описание факторов коррупционных рисков.
Коррупционные риски обусловливаются наличием в проекте НПА факторов коррупционных рисков - нормативных правовых конструкций и решений, способствующих коррупционным действиям и (или) решениям в процессе реализации таких коррупциогенных норм.
1. Введение новых понятий, не определенных законодательством или проектом НПА.
Фактором коррупционных рисков является использование терминов, не определенных законодательством или текстом проекта НПА, не имеющих широкое или распространенное определение, которое придавало бы им единый смысл, и может повлечь различное толкование этих терминов, которыми могут злоупотребить.
2. Двоякая формулировка
Фактором коррупционных рисков является двоякая формулировка, содержащаяся в проекте НПА, которая имеет неясный или двоякий смысл.
Свойством лингвистических коррупционных рисков является предоставление возможности избрания удобного для правоприменителя способа толкования, которая обладает следующими признаками:
1) при формулировании правовой нормы использованы двусмысленные и неустоявшиеся термины, понятия, категории оценочного характера с неясным и неопределенным содержанием, что допускает их произвольное толкование;
2) обозначение одних и тех же явлений различными терминами.
3. Ошибочные отсылочные и бланкетные нормы
Фактором коррупционных рисков является наличие ошибочных отсылочных и бланкетных норм в проекте НПА:
1) содержащих неясную либо допускающую широкое (двоякое) толкование ссылку на другие нормы в этом же проекте НПА;
2) содержащих неясную либо допускающую широкое (двоякое)
толкование ссылку на другие положения другого НПА
3) приводящие к принятию подзаконных актов, являющихся компетенцией должностного лица и/или государственного органа, принявшего первоначальный НПА.
Примерами коррупционных рисков являются выражения «в соответствии с настоящим законом», «в установленном порядке», «законодательство в данной области», «специальное законодательство», «будут установлены должностным лицом/уполномоченным органом» и т.д.
4. Коллизии норм права
Фактором коррупционных рисков является коллизия норм права в проекте НПА, которая затрудняет правоприменительный процесс и позволяет применять нормы, выгодные одному из участников правоотношения, что существенно повышает вероятность совершения коррупционных правонарушений.
Коллизии могут быть между одноуровневыми НПА, между актами разных уровней, а также между актами, регулирующими разные сферы общественных отношений.
При выявлении коллизии норм права следует обращать внимание на нижеперечисленные признаки:
1) отсутствие установленных законом правил выбора приоритетной нормы;
2) ответственность за выбор приоритетной нормы возлагается на должностное лицо и/или государственный орган;
3) возможность уйти от юридической ответственности, которая формализована.
При обнаружении коллизии эксперту необходимо установить, существуют ли установленные законом правила выбора приоритетной нормы и насколько они очевидны.
5. Правовой пробел
Фактором коррупционных рисков является отсутствие правового регулирования того или иного вопроса в проекте НПА.
Пробел в регулировании обладает следующими характерными свойствами:
1) отсутствие норм, регламентирующих компетенцию должностного лица и/или государственного органа, что создает возможность произвольного определения полномочий с целью извлечения незаконной выгоды;
2) нечеткость в регламентации прав и обязанностей должностных лиц и/или государственных органов, что создает возможность для самостоятельного определения должностным лицом и/или государственным органом объема своих прав и обязанностей;
3) предоставляют должностному лицу и/или государственному органу возможность принимать решения по собственному усмотрению, вторгаться в компетенцию уполномоченных органов и их должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций.
Пробел в регулировании обладает следующими признаками:
1) недостаточная регламентация компетенции должностного лица (государственного органа);
2) неполнота регламентирования действий, направленных на достижение целей и задач правового регулирования;
3) неправильное определение основных направлений деятельности для достижения целей и задач правового регулирования;
4) нерегламентированность прав и обязанностей должностных лиц и/или государственных органов;
5) отсутствие корреспондирующей связи между правом физического и/или юридического лица и обязанностью должностных лиц и/или государственных органов.
6. Недостаточная прозрачность деятельности
Фактором коррупционных рисков является положение проекта НПА, которое ограничивает гарантированную прозрачность в деятельности должностных лиц и/или государственных органов.
Недостаточная прозрачность выявляется в случае отсутствия или недостаточного описания:
1) положений и процедур обеспечения доступа общественности к информации о применении проекта нормативного правового акта;
2) норм представления отчетов о результатах деятельности должностных лиц и/или государственных органов;
3) норм, обеспечивающих информационную прозрачность должностных лиц и/или государственных органов с использованием современных информационных технологий.
7. Недостаточный доступ к информации, представляющей общественный интерес
Фактором коррупционных рисков является отсутствие доступа к информации о порядке и правилах приобретения лицами прав, исполнении юридических обязанностей, получении государственных услуг.
Отсутствие доступа выявляется посредством обнаружения следующих признаков:
1) доступ к информации о порядке приобретения лицами прав и исполнения обязанностей ограничен либо отсутствует;
2) порядок предоставления государственной услуги не размещен на официальных порталах государственных органов, в СМИ, информационных стендах, буклетах;
3) лицо, участвующее в конкурсе, отборе, торгах при подаче заявки не располагает полными и достоверными сведениями о правилах участия в торгах и конкурсах, отборах.
8. Необоснованные затраты по отношению к общественной пользе
Фактором коррупционных рисков являются нормы проекта НПА, устанавливающие необоснованные финансовые и материальные затраты бюджетных или частных средств, размер которых выше по сравнению с пользой, которое получит общество или конкретные лица в результате применения этого положения.
Завышенные требования, принуждающие к расходам, способствуют возникновению коррупционного риска в виде использования «более дешевых» методов.
9. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права
Фактором коррупционных рисков являются завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права, которые превышают степень разумных (необходимых) требований и/или предъявление которых не обосновано нормами законодательства.
Завышенные требования обладают следующими признаками:
1) возложение на физических и юридических лиц дополнительных обязанностей, необоснованных законом, при реализации субъективных прав и свобод;
2) установление обременительных запретов и ограничений, соблюдение которых ограничит закрепленные Конституцией и законами РК права и свободы;
3) установление иных требований, ограничивающих права и свободы физических и юридических лиц, и/или предъявление которых не обосновано нормами законодательства;
4) установление неопределенных, трудновыполнимых требований к гражданам и организациям.
Нормативное закрепление завышенных требований, как правило, встречается при правовом регулировании следующих правоотношений:
1) в регистрационных, разрешительных и уведомительных правоотношениях;
2) в конкурсных процедурах;
3) при установлении санкций за неисполнение законодательства;
4) в процедурах признания (придания, иной легализации) за гражданами и организациями определенного правового статуса, влекущего приобретение благ, прав, привилегий;
5) в процедурах применения к гражданам и организациям мер воздействия, в том числе связанных с ограничением, лишением, приостановлением прав;
6) иных правоотношениях, касающихся прав и обязанностей физических и юридических лиц.
10. Нарушение баланса интересов
Фактором коррупционных рисков является нецелесообразная защита частных, групповых, государственных интересов, несогласующаяся с основными принципами отраслевого регулирования.
Нарушение баланса интересов выявляется посредством обнаружения следующих признаков:
1) проект НПА лоббирует частные, групповые, государственные интересы и при этом ущемляет права других лиц;
2) на законодательном уровне закрепляется дисбаланс различных интересов;
3) в результате действия проекта НПА «выигрывает» только одна группа субъектов.
11. Наличие излишних административных барьеров
Фактором коррупционных рисков являются устанавливаемые проектом НПА требования, выполнение которых необходимо для реализации физическими и юридическими лицами своих прав, из которых вытекают полномочия должностных лиц отказать в реализации права, приостановить или ликвидировать деятельность, либо привлечь к ответственности.
К примеру, признаками излишних административных барьеров являются:
1) возложение на физических и юридических лиц обязанности представлять документы, информацию и другие данные, истребование которых нецелесообразно в силу наличия указанных сведений у государственных органов либо данные сведения государственный орган уполномочен истребовать из необходимых источников самостоятельно;
2) обязанность соответствовать признакам (профессиональным, имущественным, социальным), наделение которых не соответствует приобретаемому праву;
3) длительные сроки предоставления государственных услуг при наличии возможности их незамедлительного предоставления (например, если в государственном органе используются автоматизированные информационные системы);
4) возложение на граждан обязанности нотариально заверять и апостилировать в других государственных органах документы при возможности сличить их оригиналы и копии в государственном органе, куда они обратились, если такой порядок не предусмотрен международными актами либо законодательством другого государства, в которое указанные документы предполагается препроводить;
5) несмотря на соответствие гражданина, претендующего на занятие
определенным видом деятельности, нормативно установленным квалификационным требованиям (наличие соответствующих
профессионального опыта, квалификации, трудового стажа и др.) установление необходимости прохождения ими экзаменов, тестирования, собеседования и т.п.;
6) квотирование рабочих мест по лицензируемым видам деятельности.
Данные барьеры способствуют затягиванию решений должностными лицами и/или государственными органами, вымогательству должностными лицами денежных средств при выполнении своих должностных обязанностей.
12. Необоснованное ограничение прав человека
Фактором коррупционных рисков является ограничение посредством проекта НПА возможности беспрепятственного осуществления индивидуальных прав и свобод.
Опасность данного фактора коррупционного риска заключается в злоумышленном подрыве гарантий реализации прав, установленных в Конституции РК, конституционных законах, других законодательных актах и международных документах о правах человека.
13. Ложные цели и приоритеты
Фактором коррупционных рисков является несовпадение в анализируемом проекте НПА продекларированных и закрепленных целей и приоритетов, а также смещение приоритетов в сторону защиты групповых или частных интересов, с одновременным ущемлением прав и свобод других лиц.
Ложные цели и приоритеты выявляются посредством обнаружения следующих признаков:
1) принятие проекта НПА не отвечает принципу целесообразности ввиду установления дополнительных административных барьеров, затрат, невыполнимых требований для субъектов правоотношений;
2) проектом НПА акта создаются условия для избыточного правового регулирования.
14. Широта дискреционных полномочий
Фактором коррупционных рисков является полномочие должностного лица и/или государственного органа, из содержания которого невозможно определить пределы этого полномочия.
Широта дискреционных полномочий характеризуется отсутствием или неопределенностью сроков, условий или оснований принятия решения, наличием дублирующих полномочий государственных органов.
Дискреционные полномочия обладают следующими свойствами:
1) позволяют должностному лицу и/или государственному органу по своему усмотрению оценить юридический факт;
2) предоставляют возможность должностному лицу и/или государственному органу по своему усмотрению выбрать меру воздействия и издавать акты;
3) наделяют должностное лицо и/или государственный орган правом самостоятельно определить порядок совершения физическими и юридическими лицами деятельности либо действий;
4) предоставляют возможность должностному лицу и/или государственному органу по своему усмотрению определять способ исполнения НПА;
5) предоставляют возможность нескольким должностным лицам и/или государственным органам принимать участие в принятии решения (параллельные полномочия);
6) наделяют должностное лицо и/или государственный орган правом выбирать между двумя или несколькими вариантами решений (положительное или отрицательное), без точного определения условий принятия того или иного решения.
При выявлении дискреционных полномочий следует особо обращать внимание на следующие признаки:
1) наличие у должностного лица и/или государственного органа, принимающего решение, соответствующих должностных полномочий или компетенций;
2) оформляются ли действия и полномочия должностного лица соответствующими документами;
3) нерегламентированность процессуального порядка исполнения должностных полномочий и компетенций;
4) отсутствие или неопределенность оснований для принятия должностными лицами решений или выполнения иных административных процедур;
5) возможность должностного лица и/или государственного органа принять несколько видов решений либо отказаться от принятия решения;
6) отсутствие обязанности мотивировать принимаемое управленческое решение;
7) отсутствие определенных сроков принятия решения, их широкий диапазон либо отсутствие такого срока;
8) возможность должностного лица и/или государственного органа продлить или сократить установленный срок без мотивированных оснований;
9) возможность должностного лица и/или государственного органа по своему усмотрению инициировать возникновение правоотношений с физическими и юридическими лицами, их изменение или прекращение без соответствующей мотивировки;
10) дублирование полномочий должностных лиц и/или государственных органов;
11) ответственность нескольких субъектов за одно и то же принятое решение;
12) широта полномочий при определении вида и размера ответственности за неисполнение законодательства.
15. Ненадлежащее определение функций, обязанностей, прав и ответственности государственных служащих (должностных лиц)
Фактором коррупционных рисков является ненадлежащее определение в проекте НПА полномочий и ответственности должностных лиц.
Ненадлежащее определение функций, обязанностей, прав и ответственности может выражаться в следующих признаках:
1) из содержания проекта НПА невозможно установить ответственное за принятие решение должностное лицо и/или государственный орган;
2) отсутствуют ограничения и запреты, позволяющие не допустить возникновение коррупционного правонарушения (например, запрет передавать принятие решения другому должностному лицу, разглашать ставшие известными сведения и т.п.);
3) не установлена персональная ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей;
4) не определена процедура контроля за исполнением должностными лицами обязанностей и полномочий.
16. Отсутствие или ненадлежащее регулирование административных процедур
Фактором коррупционных рисков является отсутствие в проекте НПА административных процедур либо их ненадлежащее регулирование, которые способны создать условия для совершения коррупционных правонарушений.
Для констатации отсутствия административной процедуры эксперт должен оценить содержание не только того проекта НПА, в отношении которого проводится экспертиза, но и связанных с ним иных НПА, поскольку административная процедура зачастую устанавливается не законом, а подзаконными правовыми актами.
Об отсутствии или ненадлежащем регулировании административной процедуры могут свидетельствовать следующие признаки:
1) не определены или недостаточно четко определены обязанности должностных лиц в отношении физических и юридических лиц;
2) отсутствует процессуальный порядок, обеспечивающий влияние гражданина или организации на ход проведения административной процедуры;
3) отсутствуют сроки проведения административных процедур;
4) проект НПА не устанавливает исчерпывающих оснований и порядка принятия решений должностным лицом и/или государственным органом;
5) проект НПА позволяет должностному лицу немотивированно изменять ход проведения административной процедуры, прекращать или возобновлять эти процедуры.
17. Заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий
Фактором коррупционных рисков является установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона.
Заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий выявляется посредством обнаружения следующих признаков:
1) наличие законодательного пробела в регулировании тех или иных правоотношений;
2) отсутствие у государственного органа делегированных в установленном порядке полномочий по заполнению пробелов;
3) неоправданное делегирование государственному органу в установленном порядке полномочий по заполнению пробелов.
18. Установление права вместо обязанности должностных лиц и/или государственных органов
Фактором коррупционных рисков является диспозитивное установление возможности совершения должностными лицами и/или государственными органами действий в отношении граждан и организаций.
Право и обязанность для государственного органа образуют полномочие, то есть они связаны неразрывно. Порядок и условия исполнения полномочий (регистрационных, разрешительных, контрольных, юрисдикционных) должны быть четко регламентированы и детализированы в проекте НПА.
Однако разделение прав и обязанностей может трактоваться должностными лицами неверно. Так, при корыстной или иной заинтересованности должностного лица, полномочие может быть использовано им как право, то есть возможность, а не обязанность совершения тех или иных действий.
Таким образом, установление полномочий, осуществляемых по усмотрению должностных лиц, должно быть исключением и находится в строгой зависимости от определенных законодательно установленных условий.
При выявлении определения компетенции по формуле «вправе» следует особо обращать внимание на следующие признаки:
1) наличие законных оснований для принятия должностными лицами решений по своему усмотрению;
2) возможность органа (должностного лица) принять несколько видов решений при наличии одних и тех же оснований.
19. Двоякие и субъективные основания для отказа или бездействия должностного лица и/или государственного органа
Фактором коррупционных рисков является неопределенное и дискреционное установление норм, согласно которым должностное лицо и/или государственный орган может отказать или отказаться от выполнения определенных обязанностей.
Как правило, список оснований для отказа в совершении определенных действий должностным лицом и/или государственным органом устанавливается путем использования отсылочных норм и бланкетных норм, на внутренние акты субъекта.
20. Злоупотребление правом заявителя органами государственной власти
Злоупотребление правом заявителя органами государственной власти проявляется в отсутствии четкой регламентации в проекте НПА прав граждан и организаций, которая дает возможность должностным лицам пользоваться широтой дискреционных полномочий.
21. Недостаточность механизмов контроля
Фактором коррупционных рисков является отсутствие в проекте НПА норм, обеспечивающих информационную открытость органов власти.
Недостаточность механизмов контроля выявляется посредством обнаружения следующих признаков:
1) отсутствие либо декларативность норм, обеспечивающих информационную открытость органов власти;
2) ограничение или исключение возможности использовать интерактивные формы обращений граждан и юридических лиц и заполнения форм документов;
3) отсутствие норм об отчетности органа или его должностных лиц перед населением либо перед соответствующими профессиональными и иными сообществами.
22. Недостаточность механизмов обжалования
Фактором коррупционных рисков является отсутствие или недостаточная регламентированность в НПА внутренних процедур или условий судебного разбирательства для обжалования решений и действий должностных лиц и/или государственных органов.
23. Отсутствие или ненадлежащее регулирование конкурсных (аукционных) процедур
Фактором коррупционных рисков является отсутствие в НПА, предусматривающего приобретение либо предоставление имущества и имущественных прав, конкурсных (аукционных) процедур либо ненадлежащее регулирование конкурсной (аукционной) процедуры, способных создать условия для совершения коррупционных правонарушений.
Признаки отсутствия либо ненадлежащего регулирования конкурсных (аукционных) процедур:
1) отсутствие юридических, организационных и информационных гарантий, обеспечивающих правильное определение стоимости имущества или имущественного права, выставляемого на конкурс или торги (как правило, оценка стоимости должна быть получена на принципах беспристрастной и независимой экспертной оценки);
2) отсутствие механизмов обеспечения участия в процедуре большего количества участников;
3) отсутствие возможности контроля за проведением конкурса (аукциона), в том числе:
а) установлены необоснованные ограничения на присутствие во всех стадиях проведения конкурса (аукциона) независимых наблюдателей, включая средства массовой информации;
б) в процедуре проведения конкурса (аукциона) не предусмотрено раскрытие информации об участниках конкурса и составе конкурсной комиссии;
4) отсутствуют в проекте НПА критерии выбора наилучшего предложения участников конкурса (аукциона);
5) закрепление административного порядка предоставления права (блага).
24. Отсутствие четкой ответственности за нарушения
Фактором коррупционных рисков является отсутствие или двоякость регулирования ответственности, которое должно понести должностное лицо за нарушение положений проекта НПА.
В силу этого недостатка нормы, касающиеся ответственности должностных лиц, имеют декларативный характер, что приводит к невозможности практического применения этих положений и, как следствие, к недостаточной степени ответственности должностных лиц для соблюдения положений закона.
Зачастую ответственность должностных лиц определяется использованием ошибочных отсылочных норм, без указания области законодательства.
25. «Навязанная» коррупциогенность
Фактором коррупционных рисков является предоставление НПА широких возможностей для ведомственного нормотворчества, без обозначения критериев и условий подзаконного регулирования.
Признаками «навязанной» коррупциогенности являются:
1) наличие коррупциогенных факторов в проекте НПА, имеющем большую юридическую силу;
2) предоставление возможности для ведомственного нормотворчества на уровне подзаконных НПА, при отсутствии такой необходимости;
3) основания и процедура принятия решения урегулирована на уровне подзаконного НПА, при наличии возможности его урегулирования на законодательном уровне.
Об утверждении Правил организации и проведения научной экспертизы, а также отбора научных экспертов
Органом-разработчиком международных договоров является центральный государственный орган, представляющий предложение о заключении международных договоров.
Разработчик рассматривает заключение научной антикоррупционной экспертизы и принимает одно из следующих действий:
в случае согласия с рекомендациями заключения научной антикоррупционной экспертизы, вносит изменения и (или) дополнения в проект НПА.
в случае несогласия с рекомендациями, разработчик не позднее 5 (пять) рабочих дней со дня получения заключения экспертизы, размещает на интернет-портале открытых НПА позицию государственных органов с указанием обоснованных причин несогласия.
Закон "О правовых актах".
Статья 50. Правовой мониторинг
1. Правовой мониторинг проводится с целью выявления в принятых нормативных правовых актах противоречий законодательству РК , дублирований, пробелов, неэффективно реализуемых, устаревших и коррупциогенных норм права и выработки предложений по их совершенствованию путем прогнозирования, анализа, оценки эффективности реализации принятых НПА.
2. Государственные органы осуществляют мониторинг НПА, принятых ими, и (или) разработчиками которых они являлись, либо относящихся к их компетенции, и своевременно принимают меры по внесению в них изменений и (или) дополнений или признанию их утратившими силу.
3. Государственные органы проводят правовой мониторинг с учетом рекомендаций общественных и научных организаций, граждан.
Методические рекомендации по проведению внутреннего анализа коррупционных рисков.
Внутренний анализ коррупционных рисков рекомендуется проводить не реже одного раза в год.
Источниками информации для проведения внутреннего анализа коррупционных рисков являются:
1) правовые акты, внутренние документы, регулирующие деятельность объекта анализа;
2) ведомственная статистическая отчетность о деятельности объекта анализа;
3) данные информационных систем государственных и правоохранительных органов о деятельности объекта анализа;
4) результаты проверок, ранее проведенных государственными органами в отношении объекта анализа;
5) результаты контрольных мероприятий служб внутреннего аудита;
6) результаты антикоррупционного мониторинга;
7) публикации в СМИ;
8) обращения физических и юридических лиц в отношении объекта анализа;
9) сведения о выявлении и привлечении к ответственности работников объекта анализа за совершение коррупционных правонарушений;
10) результаты ранее проведенного внутреннего анализа коррупционных рисков и пр.
Индикаторами наличия правового пробела в регулировании являются:
1) отсутствие положений, регламентирующих компетенцию должностного лица и/или объекта анализа, что создает возможность произвольного определения полномочий с целью извлечения незаконной выгоды;
2) отсутствует процессуальный порядок, обеспечивающий влияние гражданина или организации на ход проведения административной процедуры;
3) отсутствуют сроки проведения административных процедур;
4) правовой акт или внутренний документ не устанавливает исчерпывающих оснований и порядка принятия решений должностным лицом объекта анализа;
5) отсутствие положений, устанавливающих ответственность за несоблюдение требований, которое приводит к их декларативности характер, и невозможности практического применения.
Индикаторами юридико-лингвистической неопределенности являются:
1) формулировка, содержащаяся в положении, которая имеет неясный или двоякий смысл и таким образом, допускает неправомерные толкования;
2) использование терминов, неиспользуемых законодательством, которые прямо не определены/разъяснены в тексте и которые не имеют широкое, распространенное использование, которое придавало бы им единый и единообразный смысл.
Индикаторы наличия широких дискреционных полномочий:
1) отсутствие или неопределенность оснований для принятия должностными лицами решений или выполнения иных административных процедур;
2) возможность должностного лица и/или объекта анализа принять несколько видов решений либо отказаться от принятия решения;
3) отсутствие обязанности мотивировать принимаемое управленческое решение;
4) отсутствие определенных сроков принятия решения, их широкий диапазон либо отсутствие такого срока;
5) возможность должностного лица и/или объекта анализа продлить или сократить установленный срок без мотивированных оснований;
6) возможность должностного лица и/или объекта анализа по своему усмотрению инициировать возникновение правоотношений с физическими и юридическими лицами, их изменение или прекращение без соответствующей мотивировки;
7) возможность определения вида и размера ответственности за неисполнение законодательства по своему усмотрению.
Индикаторами установления права вместо обязанности являются:
1) использование формулировок «вправе», «могут»;
2) наличие законных оснований для принятия должностными лицами решений по своему усмотрению;
3) возможность органа (должностного лица) принять несколько видов решений при наличии одних и тех же оснований.
Индикаторами завышения требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права являются:
1) возложение на физических и юридических лиц дополнительных обязанностей, необоснованных законом, при реализации субъективных прав и свобод;
2) установление обременительных запретов и ограничений, соблюдение которых ограничит закрепленные Конституцией и законами Республики Казахстан права и свободы;
3) установление иных требований, ограничивающих права и свободы физических и юридических лиц, и/или предъявление которых не обосновано нормами законодательства;
4) установление неопределенных, трудновыполнимых требований к гражданам и организациям.
Наличие излишних административных барьеров - установление требований, выполнение которых необходимо для реализации физическими и юридическими лицами своих прав, из которых вытекают полномочия должностных лиц отказать в реализации права, приостановить или ликвидировать деятельность, либо привлечь к ответственности.
Индикаторами ненадлежащего определения функций, обязанностей, прав и ответственности являются:
1) невозможность установления из содержания правового акта или внутреннего документа ответственного за принятие решение должностного лица;
2) отсутствуют ограничения и запреты, позволяющие не допустить возникновение коррупционного правонарушения (например, запрет передавать принятие решения другому должностному лицу, разглашать ставшие известными сведения и т.п.);
3) не установлена персональная ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей;
4) не определена процедура контроля за исполнением должностными лицами обязанностей и полномочий.
По направлению урегулирование конфликта интересов индикаторами коррупционных рисков являются:
1) отсутствие документа (политики), регулирующего процедуры по урегулированию конфликта интересов;
2) отсутствие лица, на которое возложены функции по мониторингу и регулированию конфликта интересов;
3) непринятие мер по мониторингу конфликта интересов и его урегулированию;
4) наличие противоречий между административными регламентами, должностными инструкциями с одной стороны и плановыми показателями - с другой стороны;
5) наличие противоречий между регулятивными и контрольными функциями;
6) факты конфликта интересов у работников объекта анализа при выполнении ими должностных функций;
По направлению реализация контрольно-ревизионных функций индикаторами коррупционных рисков являются:
системные факты нарушения процедур проведения контрольных мероприятий;
возможность «ручной» корректировки процессов контрольных мероприятий при использовании информационных систем;
отсутствие требований по фото и видеофиксации;
необоснованность требований проверочного листа;
отсутствие или недостаточность работы по анализу контрольных мероприятий в разрезе регионов, видов нарушений, применяемых санкций;
отсутствие мер по выявлению проблем на практике и выработке предложений по их устранению;
отсутствие методологического сопровождения со стороны центрального аппарата государственного органа, субъекта квазигосударственного сектора посредством направления методических рекомендаций, инструкций, указаний, проведения иных разъясняющих и обучающих мероприятий и т.д.;
факты аффилированности лиц, проводивших контрольные мероприятия с представителями объектов контроля.
Коррупциогенные нормы права могут соответствовать правилам юридической техники и нарушать их (дефекты норм).
2. Правовые акты и внутренние документы изучаются во взаимосвязи с другими правовыми актами и внутренними документами.
3. Оценка коррупциогенности норм проводится на предмет вероятности коррупционных проявлений при их применении.
4. Для проведения оценки используются следующие наиболее типичные коррупционные факторы.
Правовой пробел - отсутствие правового регулирования того или иного вопроса в правовом акте или внутреннем документе.
Индикаторами наличия правового пробела в регулировании являются:
1) отсутствие положений, регламентирующих компетенцию должностного лица и/или объекта анализа, что создает возможность произвольного определения полномочий с целью извлечения незаконной выгоды;
2) отсутствует процессуальный порядок, обеспечивающий влияние гражданина или организации на ход проведения административной процедуры;
3) отсутствуют сроки проведения административных процедур;
4) правовой акт или внутренний документ не устанавливает исчерпывающих оснований и порядка принятия решений должностным лицом объекта анализа;
5) отсутствие положений, устанавливающих ответственность за несоблюдение требований, которое приводит к их декларативности характер, и невозможности практического применения.
Коллизия положений правовых актов и внутренних документов - расхождения или противоречия между отдельными правовыми актами, внутренними документами, регулирующими одни и те же либо смежные правоотношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменительной деятельности и осуществления должностными лицами объекта анализа своих полномочий.
Коллизии могут быть между одноуровневыми нормативными правовыми актами, между актами разных уровней, а также между актами, регулирующими разные сферы общественных отношений.
Индикаторами коллизии положений правовых актов или внутренних документов являются:
1) отсутствие установленных законом или внутренним документом правил выбора приоритетной нормы;
2) ответственность за выбор приоритетной нормы возлагается на должностное лицо объекта анализа;
3) возможность уйти от юридической ответственности, которая строго формализована.
Юридико-лингвистическая неопределенность - применение недостаточно точно описанных терминов, понятий, словосочетаний или формулировок смыслового (содержательного) характера, вызванных несоблюдением логических и лингвистических правил юридической техники.
Индикаторами юридико-лингвистической неопределенности являются:
1) формулировка, содержащаяся в положении, которая имеет неясный или двоякий смысл и таким образом, допускает неправомерные толкования;
2) обозначение одних и тех же явлений различными терминами;
3) использование терминов, неиспользуемых законодательством, которые прямо не определены/разъяснены в тексте проекта и которые не имеют широкое, распространенное использование, которое придавало бы им единый и единообразный смысл.
Широта дискреционных полномочий - полномочие должностного лица и/или объекта анализа, из содержания которого невозможно определить пределы этого полномочия.
Индикаторы наличия широких дискреционных полномочий:
1) отсутствие или неопределенность оснований для принятия должностными лицами решений или выполнения иных административных процедур;
2) возможность должностного лица и/или объекта анализа принять несколько видов решений либо отказаться от принятия решения;
3) отсутствие обязанности мотивировать принимаемое управленческое решение;
4) отсутствие определенных сроков принятия решения, их широкий диапазон либо отсутствие такого срока;
5) возможность должностного лица и/или объекта анализа продлить или сократить установленный срок без мотивированных оснований;
6) возможность должностного лица и/или объекта анализа по своему усмотрению инициировать возникновение правоотношений с физическими и юридическими лицами, их изменение или прекращение без соответствующей мотивировки;
7) дублирование полномочий должностных лиц и/или объектов анализа;
8) возможность определения вида и размера ответственности за неисполнение законодательства по своему усмотрению;
9) возможность должностного лица и/или объекта запрашивать дополнительные документы, не предусмотренные в перечне для принятия решения в рамках компетенции (к примеру, оказания государственных услуг).
Установление права вместо обязанности должностных лиц - диспозитивное установление возможности совершения должностными лицами действий в отношении граждан и организаций.
Индикаторами установления права вместо обязанности являются:
1) использование формулировок «вправе», «могут»;
2) наличие законных оснований для принятия должностными лицами решений по своему усмотрению;
3) возможность органа (должностного лица) принять несколько видов решений при наличии одних и тех же оснований.