В настоящей статье продолжим разбираться с проблемой недостоверности сведений, подтверждающих квалификацию участника, поскольку это одна из самых острых на сегодняшний день проблем, возникающих при проведении электронных конкурсов.
В предыдущей статье[1] было наглядно показано, что практически все участники государственных закупок обеспокоены широким распространением случаев, когда квалификация участника закупки подтверждается недостоверными сведениями. Законодательные органы выступают за включение таких участников в РНП, ФАС России предлагает увеличить штрафы для таких участников, а заказчики и поставщики через суд пытаются признавать контракты ничтожными.
Правительство РФ также обозначило свою озабоченность засильем недостоверных сведений. С 1 октября 2024 г. вступили в силу изменения в Положение об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утв. постановлением Правительства РФ от 31.12.2021 № 2604; далее — Положение № 2604), анализ которых показывает, что в наибольшей степени эти изменения были направлены именно на борьбу с фальсификацией сведений о квалификации участников.
В этой статье попробуем выяснить, насколько поправки[2], внесенные в Положение № 2604, смогут оказаться эффективными. Также затронем иные проблемные, на наш взгляд, темы, касающиеся квалификации участников, и предложим на обсуждение способы решения обозначенных проблем.
Обзор изменений, внесенных в ПП РФ № 2604
Всего в Положение № 2604 были внесены четыре существенные поправки:
1. В подп. «в» п. 28 Положения № 2604 добавлен абзац, согласно которому у заказчиков появляется право устанавливать положение о принятии к оценке исключительно контракта/договора, заключенного и исполненного в соответствии с Законом № 44-ФЗ и Законом № 223-ФЗ.
2. Из подп. «д» п. 28 Положения № 2604 было исключено словосочетание «в т. ч. заключенные и исполненные в соответствии с Федеральным законом». Теперь данный пункт изложен следующим образом: «к оценке принимаются исполненные участником закупки с учетом правопреемства (в случае наличия в заявке подтверждающего документа) гражданско-правовые договоры».
Законодательство о контрактной системе основывается на положениях ГК РФ[3], поэтому уточнение о том, что к оценке могут приниматься также и контракты, заключенные в соответствии с Законом № 44-ФЗ, представляется излишним, тем более с учетом дополнений, внесенных в Положение № 2604.
И все же остается небольшое непонимание при анализе данной поправки.
Право принимать к рассмотрению только контракты/договоры, заключенные и исполненные в соответствии с Законом № 44-ФЗ и Законом № 223-ФЗ, является диспозитивным. Тогда как включать в порядок оценки заявок положение, предусмотренное подп. «д» п. 28 Положения № 2604, — это обязанность заказчика. Таким образом, в порядке оценки заявок может быть установлено следующее положение:
К оценке принимаются исполненные участником закупки с учетом правопреемства (в случае наличия в заявке подтверждающего документа) гражданско-правовые договоры. Установлено положение о принятии к оценке исключительно контракта, заключенного и исполненного в соответствии с Законом № 44-ФЗ, и договора, заключенного и исполненного в соответствии с Законом № 223-ФЗ.
Нельзя сказать, что данные пункты противоречат друг другу, но все-таки ощущается некоторый диссонанс: сначала заказчик пишет, что к оценке могут приниматься гражданско-правовые договоры, затем тут же делает исключение из этого правила. Вряд ли это превратится в серьезную проблему для заказчиков, однако участники закупок (особенно на первых порах) могут оказаться введены в заблуждение.
3. П. 28 Положения № 2604 дополнен подп. «ж» следующего содержания:
Если документы, предусмотренные абзацем третьим подпункта «в» настоящего пункта, и информация о таких документах содержатся в открытых и общедоступных государственных реестрах, размещенных в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, в т. ч. ведение которых осуществляется в единой информационной системе в сфере закупок с размещением указанных документов на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, вместо направления таких документов участник закупки вправе направить номер реестровой записи из соответствующего реестра.
Таким образом, заказчиков обязали устанавливать в порядке оценки заявок требование о подтверждении участниками своего опыта путем предоставления реестровых номеров контрактов/договоров.
Ранее мы уже рассматривали практику подтверждения опыта реестровыми номерами контрактов[4]. По старым правилам установление в порядке оценки заявок положения, согласно которому участник закупки мог подтвердить свой опыт предоставлением реестровых номеров контрактов из ЕИС, практически всегда признавалось нарушением положений ПП РФ № 2604, хотя заказчикам зачастую удавалось избежать получения предписаний за подобные действия. Теперь же заказчиков обязали использовать соответствующие формулировки.
4. Также п. 31 дополнен подп. «е»:
Если работы, являющиеся объектом закупки, требуют в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности выдачи разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, документом, предусмотренным приложением № 1 к настоящему Положению, в отношении показателя оценки, предусмотренного подпунктом «в» пункта 24 настоящего Положения, его детализирующих показателей может быть установлено положение о принятии к оценке исключительно исполненного договора (договоров), предусматривающего (предусматривающих) выполнение работ, требующих в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности выдачи разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию.
Данное новшество также направлено на то, чтобы не позволить недобросовестным участникам закупок фальсифицировать опыт выполнения работ по осуществлению строительства, реконструкции объекта капитального строительства, в т. ч. линейного объекта[5].
При этом большинство инициатив участников контрактных отношений, о которых мы говорили в предыдущей статье, направлено в первую очередь на ужесточение ответственности за предоставление фальсифицированного опыта. Но что толку наказывать виноватых, если закупка уже сорвана и цели закупки не достигнуты?
В свою очередь, произошедшие в Положении № 2604 изменения направлены прежде всего на купирование самой возможности предоставления фальсифицированного опыта, что и должно являться основным вектором в борьбе с недобросовестными участниками.
Безусловно, принятие данных поправок можно только поприветствовать. Действительно, стоит ожидать сокращения объема фальсифицированных сведений об опыте, направляемых участниками закупок. Хотя, по мнению автора, всех проблем поправки не решат.
Проблемы, связанные с установлением фактической квалификации участника закупки
Порядок оценки заявок на участие в конкурсе разрабатывается прежде всего для того, чтобы выявить наиболее квалифицированного исполнителя, соответствующего требованиям извещения о закупке. Однако далеко не всегда порядок оценки может справиться с этой задачей.
Это прежде всего связано с тем, что Положение № 2604 не устанавливает жесткой взаимосвязи между фактической квалификацией участника закупки, с одной стороны, и требованиями извещения и проекта контракта, с другой. Положение № 2604 требует лишь формального соблюдения некоторых правил либо некоего абстрактного подтверждения наличия у участника квалификации.
Существует целый ряд проблем, связанных с установлением реальной квалификации участника закупки.
1. Опыт можно купить.
Физическое лицо не может купить или позаимствовать опыт у другого человека (если только мы не говорим о наставничестве и обучении). Но это правило работает только в отношениях физических лиц, а вот лица юридические могут таким опытом торговать. Достаточно вбить в поисковую строку любого интернет-браузера словосочетание: «купить компанию с опытом в госзакупках», чтобы получить массу предложений о продаже компаний, имеющих исполненные и размещенные в ЕИС контракты. Существуют целые сайты, предлагающие подобрать компанию с требуемым опытом и оборотом.
Так, например, на одном из сайтов популярных объявлений, в разделе «Готовый бизнес», можно найти предложение о покупке компании с опытом работы по Закону № 44-ФЗ в размере 30 млн руб. всего за 400 тыс. руб.[6] Прекрасное предложение как для начинающего участника, не имеющего опыта исполнения государственных контрактов, так и для участников, ранее попавших в РНП!
Иными словами, опыт работы по Закону № 44-ФЗ превратился в товар, который подчиняется рыночным законам спроса и предложения.
2. Передача контракта в субподряд.
Еще одна распространенная практика. Компания, имеющая большой опыт исполнения контрактов/договоров, побеждает в конкурсе на выполнение строительных[7] работ и передает выполнение работ на субподряд.
Такая компания может вообще не иметь штата специалистов или финансовых ресурсов. Все, что нужно такой компании, — это своевременно формировать в ЕИС документы о приемке и контролировать выполнение работ субподрядными организациями, приумножая свой опыт. При этом никакого реального опыта выполнения работ такие компании могут не иметь.
3. Право заказчика устанавливать положение о принятии к оценке исключительно контракта/договора, заключенного и исполненного в соответствии с Законом № 44-ФЗ и Законом № 223-ФЗ, не является обязанностью заказчика.
Заказчик по своему усмотрению может как применять данное положение, так и не применять его. В последнем случае недобросовестные участники рынка смогут фальсифицировать сведения о своем опыте «как в старые добрые времена», т. е. до вступивших в силу с 1 октября 2024 г. поправок.
4. Реестр контрактов может содержать недостоверную информацию.
В предыдущей статье мы уже приводили пример, когда контракт, признанный судом недействительным, имел в реестре контрактов статус «исполнение завершено» без каких-либо отметок о его недействительности[8]. Это дает возможность участникам подтверждать свой опыт недействительными контрактами.
5. Требования о квалификации участников не отражаются в контракте, заключаемом по результатам конкурса.
Квалификацию участников можно установить путем включения в порядок оценки заявок таких показателей, как наличие у участников закупки:
1) финансовых ресурсов;
2) оборудования и других материальных ресурсов;
3) опыта поставки товара, выполнения работы, оказания услуги, связанного с предметом контракта;
4) деловой репутации;
5) специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.
Вместе с тем Положение № 2604 не требует, чтобы сведения о квалификации победителя конкурентной процедуры включались непосредственно в контракт. Заказчик может сам установить такое требование, но на практике далеко не всегда заказчики пользуются такой возможностью.
Требование о включении сведений в проект контракта установлено в отношении критерия «расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ», который вообще никогда не используется, и в отношении критерия «характеристик объекта закупки»[9], который нельзя использовать при закупке строительных работ.
Есть ли необходимость включения в проект контракта сведений обо всех пяти перечисленных показателей квалификации? Вопрос спорный! При этом сведения о наличии у участника закупки оборудования и других материальных ресурсов, а также специалистов и иных работников определенного уровня квалификации, по нашему мнению, необходимо включать в проект контракта. Поясним почему.
Предположим, несколько муниципальных школ одновременно объявили закупку услуг по обеспечению учащихся горячим питанием. Вполне вероятно, что для всех учреждений муниципалитет мог централизовано разработать порядок оценки заявок и включить в него показатель «наличие у участников закупки специалистов и иных работников определенного уровня квалификации», с требованием представить документы в отношении повара 5-го разряда.
Участник закупки может предложить своего условно-единственного повара 5-го разряда на все проводимые муниципальными школами конкурсы и выиграть торги. Поскольку Положение № 2604 не обязывает включать сведения о специалистах в контракт, предложенный единственный специалист фактически может работать только у одного заказчика, а может быть и вовсе не задействован для исполнения заключенных контрактов. В результате целесообразность использования данного детализирующего показателя оказывается под вопросом.
Аналогичная ситуация и с показателем «наличие у участников закупки на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов».
Вот почему сведения, направленные победителем конкурса в отношении данных показателей, должны попадать в проект контракта. Иначе в чем их смысл?
Способы решения обозначенных проблем
Абстрактного определения квалификации участника закупки недостаточно, Положение № 2604 должно влиять на фактическое качество исполнения контракта, заключаемого по итогам конкурса.
Горькая правда заключается в том, что самый зарегулированный и часто используемый показатель, показатель «наличие опыта», — наиболее абстрактный из всех показателей квалификационного критерия оценки заявок, который при этом практически не влияет на качество исполнения контракта.
Замысел законодателя, в соответствии с которым при закупке строительных работ должен использоваться исключительно показатель «наличие опыта», вполне понятен: это позволяет избежать злоупотреблений со стороны заказчика, направленных на излишнюю детализацию порядка оценки заявок, с целью увеличения шансов победы нужного участника. В противовес этому участники закупок сами стали злоупотреблять возможностью фальсификации опыта, что и вылилось в такую глобальную проблему.
Отсюда следует, что необходимо расширять возможности заказчика по использованию иных показателей квалификационного критерия оценки заявок. Расширение таких возможностей должно приводить к следующим результатам:
1) увеличению вероятности достижения целей закупки;
2) появлению у комиссии заказчика возможности убедиться в достоверности сведений, направляемых участниками закупок;
3) невозможности фальсификации участниками направляемых сведений;
4) исключению ответственности членов комиссии заказчика за принятие к оценке фальсифицированных сведений[10].
Использование показателя «наличие опыта» явно не решает всех обозначенных задач. В связи с этим давайте посмотрим, как можно доработать другие показатели критериев оценки заявок, чтобы добиться намеченных результатов. Также в каждом случае отдельно поговорим о том, подходит ли рассматриваемый показатель для использования при закупках строительных работ.
Все предлагаемые автором новеллы исходят из принципа результативности и эффективности осуществления закупок как одного из основополагающих принципов контрактной системы в сфере закупок.
Наличие специалистов, наличие оборудования и других материальных ресурсов
Эти два показателя очень схожи между собой, т. к. оба предполагают под собой наличие некой материальной или трудовой базы, необходимой для качественного исполнения контракта. В связи с этим рассмотрим их совместно.
Для начала попробуем разобраться, как можно предотвратить фальсификацию сведений о наличии специалистов, а также наличии оборудования и других материальных ресурсов.
В предыдущей статье мы обозначили два основных механизма определения фиктивности сведений, подтверждающих наличие у участника опыта, это:
- выявление явных признаков фальсификации представленных документов;
- предоставление иными лицами (чаще всего государственными органами) сведений, изобличающих недостоверность такой информации.
Можно говорить о том, что данные механизмы возможно применять для всех иных показателей квалификации, в т. ч. для показателей «наличие специалистов» и «наличие оборудования и других материальных ресурсов».
Создать реестр публично достоверной информации для данных показателей невозможно. Создать механизмы экспресс-обращений в государственные органы, с целью подтверждения достоверности сведений, — дорого, сложно и далеко не всегда возможно практически и технически.
Но есть иной, более простой и надежный способ защиты от фальсификации данных сведений.
Ранее мы уже разбирали два данных показателя по отдельности[11]. Если вкратце резюмировать решения контрольных органов и судов, можно сделать следующий вывод: требования к наличию специалистов и оборудования должны строго соотноситься с предметом закупки. Недопустимо требовать избыточное количество специалистов и присваивать баллы за наличие оборудования, которое не требуется для исполнения контракта.
Но, как уже было показано выше, практической пользы от этих показателей может не быть вовсе, поскольку сведения о специалистах участника закупки, принадлежащем ему оборудовании и других материальных ресурсах не включаются в заключаемый контракт.
Если бы предложение победителя конкурса по рассматриваемым показателям подлежало включению в заключаемый контракт, это полностью исключило бы возможность фальсификации данных сведений, т. к. неиспользование предложенных материальных и трудовых ресурсов для достижения целей закупки давало бы заказчику основания для одностороннего отказа от исполнения контракта.
Если вспомним приведенный ранее пример, участник не сможет заявлять одного повара 5-го разряда на несколько закупок одновременно, т. к. подобные действия могут привести к расторжению контракта в связи с невыполнением одного из существенных условий, которым является привлечение к исполнению контракта конкретного лица.
С другой стороны, это может создать ряд сложностей для участника, когда по объективным причинам заявленных специалистов или оборудование окажется невозможно использовать для исполнения контракта. В такой ситуации заказчику необходимо будет предметно расписать:
- как будет использоваться требуемое оборудование или для каких работ будут привлекаться специалисты;
- по какому графику будет производиться выполнение работ, оказание услуг, предполагающее использование предложенных ресурсов;
- в каких случаях допускается замена заявленных специалистов или оборудования;
- иные существенные условия, позволяющие справедливо использовать предложенные участником ресурсы.
Нельзя сказать, что данное предложение приведет к гарантированному увеличению вероятности достижения целей закупки. Однако оно совершенно точно исключит возможность фальсификации сведений участниками закупок и вынудит последних более ответственно подходить к своим предложениям в отношении данных показателей. Другими словами, ресурсы, предложенные участником, не должны быть абстрактными — напротив, они должны быть реальными и использоваться для достижения целей закупки.
Вывод: включение предложения участника по показателям «наличие специалистов» и «наличие оборудования и других материальных ресурсов» в заключаемый контракт может создать дополнительные сложности для участников закупок в ходе исполнения контракта. С другой стороны, невключение данных сведений в проект контракта превращает данные показатели в абстрактную, никак не влияющую на итоговое исполнение контрактов информацию. В настоящее время невозможно проследить, использует ли победитель конкурса заявленные им ресурсы в процессе исполнения контракта. Взаимосвязь между представленными в заявке сведениями и успешным исполнением контракта в данном случае неочевидна.
Деловая репутация
Разбор практики применения показателя «деловая репутация» также был проделан в одной из предыдущих статей[12]. Резюмировать ее можно следующим образом:
1) устанавливать показатель деловой репутации возможно только на основании отраслевого ГОСТа;
2) заказчику запрещен самостоятельный выбор документов, подтверждающих деловую репутацию (например, в виде благодарственных писем, упоминаний в СМИ и т. п.);
3) существует «общий» ГОСТ Р 66.0.01-2017[13], который применяется исключительно для разработки соответствующих узкоотраслевых национальных стандартов и непосредственно для оценки опыта и деловой репутации хозяйствующих субъектов применяться не может;
4) в настоящий момент существует семь отраслевых ГОСТов.
Также совсем недавно был принят ГОСТ Р 71198-2023 «Национальный стандарт Российской Федерации. Индекс деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности (ЭКГ-рейтинг). Методика оценки и порядок формирования ЭКГ-рейтинга ответственного бизнеса» (далее — ГОСТ 71198-2023). Судя по практике территориальных органов ФАС России, этот стандарт вступает в противоречие с «общим» ГОСТ Р 66.0.01-2017.
Например, Якутское УФАС России считает возможным применение ГОСТ 71198-2023 для оценки деловой репутации[14], а Краснодарское УФАС России вообще предписывает применять ГОСТ 71198-2023 вместо «общего» ГОСТ Р 66.0.01-2017.
Выписка из решения УФАС
В порядке рассмотрения и оценки заявок в показателе «количественное значение индекса деловой репутации участников закупки» указан ГОСТ Р 66.0.01-2017. Вместе с тем для расчета индекса деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности применяется ГОСТ Р 71198-2023. Стандарт применяется в отношении субъектов предпринимательской деятельности всех видов экономической деятельности в соответствии с ОКВЭД2[15].
Положения ГОСТ Р 71198-2023 и целесообразность его применения при осуществлении конкурсов стоит рассмотреть в отдельной статье, поскольку данный стандарт действительно конфликтует с уже действующими ГОСТами в области деловой репутации.
Вернемся к «общему» ГОСТ Р 66.1.03-2023 и рассмотрим один из семи действующих ГОСТов в области деловой репутации, принятых в его развитие, а именно ГОСТ Р 66.1.03-2023 «Оценка опыта и деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности. Национальная система стандартов. Оценка опыта и деловой репутации генеральных подрядчиков и подрядчиков, осуществляющих строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства» (далее — Строительный стандарт).
Строительный стандарт достаточно подробно детализирует требования к деловой репутации участника закупки. Вместе с тем п. 31–33 Положения № 2604 не позволяют использовать показатель «деловая репутация» при закупке строительных работ, хотя, по мнению автора, использование такого показателя может давать существенные преимущества.
Возникает очень странная ситуация: существует специальный ГОСТ для оценки деловой репутации строительных организаций, прекрасно подходящий для использования при проведении конкурсов, но использовать его запрещено.
Давайте посмотрим, как Строительный стандарт мог бы повлиять на оценку участников конкурса в строительных работах.
Общие положения о порядке определения деловой репутации
Прежде всего, Строительный стандарт устанавливает специальные требования, модели и критерии оценки деловой репутации генеральных подрядчиков и подрядчиков, осуществляющих строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства.
Стандарт позволяет обеспечить единый и объективный подход при ранжировании, рейтинговании и выборе генеральных подрядчиков и подрядчиков для различных целей, в т. ч. при проведении различных видов закупок, включая конкурсы, а также оценку их репутационного потенциала и финансовой успешности.
Стандарт применяется в соответствии с ОКВЭД2, а именно работами, относящимися к разделу F «Строительство».
Оценка опыта и деловой репутации генеральных подрядчиков и подрядчиков проводится в составе экспертной группы, состоящей из экспертов в области оценки опыта и деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности, финансового аудитора, соответствующих требованиям ГОСТ Р 66.0.01, и эксперта в области строительства.
Оценка опыта и деловой репутации генеральных подрядчиков и подрядчиков проводится:
а) при наличии членства в саморегулируемой организации в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства;
б) отсутствии информации в реестре недобросовестных поставщиков;
в) отсутствии информации о банкротстве, ликвидации.
Экспертная оценка опыта и деловой репутации генеральных подрядчиков и подрядчиков предусматривает документальное удостоверение соответствия заявителя требованиям Строительного стандарта и расчет индекса деловой репутации с использованием факторной модели.
Индекс деловой репутации — это целое числовое значение в интервале от 0 до 100, присваиваемое заявителю по результатам работы по оценке соответствия требованиям системы стандартов, в зависимости от конкретных видов экономической деятельности субъекта предпринимательской деятельности.
Сертификат о наличии деловой репутации выдается органом по сертификации, аккредитованным в соответствии с законодательством РФ об аккредитации в национальной системе аккредитации для выполнения работ по оценке соответствия требованиям системы стандартов.
Стандарт включает в себя оценку большого количества сведений (факторов) о строительной компании, а именно:
1) фактора «Финансовые ресурсы», характеризующего эффективность управления движением денежных средств, находящихся в распоряжении генеральных подрядчиков и подрядчиков;
2) фактора «Материально-технические ресурсы», характеризующего обеспеченность генеральных подрядчиков и подрядчиков материальными ресурсами, необходимыми для выполнения соответствующих работ и оказания услуг;
3) фактора «Трудовые ресурсы», характеризующего компетентность специалистов и руководителей генеральных подрядчиков и подрядчиков;
4) фактора «Опыт работы», характеризующего продолжительность присутствия (нахождения) генеральных подрядчиков и подрядчиков на рынке по оцениваемому виду экономической деятельности и объем выполненных работ и оказанных услуг;
5) фактора «Репутация», характеризующего восприятие генеральных подрядчиков и подрядчиков государством, заказчиком и обществом в целом;
6) фактора «Управление процессами», характеризующего наличие систем менеджмента, а также мер, направленных на управление процессами, у генеральных подрядчиков и подрядчиков.
В свою очередь, каждый из указанных факторов имеет множество субфакторов. Стандарт содержит методологию оценки по каждому фактору и субфактору, что позволяет очень подробно и детально определить деловую репутацию компании. Причем эксперты должны удостовериться, что предоставляемые для оценки сведения являются действительными и достоверными. Если подтвердить достоверность представленных для оценки опыта и деловой репутации документов и/или сведений (части сведений) невозможно, соответствующие данные не учитываются при выполнении работ по сертификации.
В случае выявления экспертами недостоверных сведений (за исключением технических ошибок, опечаток и т. п.), указанных в заявлении на выполнение работ по сертификации и/или полученных в ходе осуществления выездной экспертизы, процесс сертификации должен быть остановлен. При этом орган по сертификации составляет отчет с указанием причин отказа заявителю в сертификации.
Если по окончании выполнения работ по сертификации будет установлено, что заявитель представил недостоверную информацию и это повлияло на присвоенное ему значение индекса деловой репутации, орган по сертификации приостанавливает или прекращает действие выданного заявителю сертификата соответствия согласно действующему законодательству.
Срок действия сертификата соответствия — три года. В течение срока действия сертификата соответствия и приложения к нему орган по сертификации должен провести инспекционный контроль не менее двух раз, не реже одного раза в год. В случае отказа компании заявителя от проведения инспекционного контроля орган по сертификации обязан признать сертификат соответствия и приложение к нему недействительными.
При этом заявители вправе предоставить в орган по сертификации дополнительные сведения о своей деловой репутации с целью увеличения уровня рейтинга.
Преимущества использования Строительного стандарта в конкурсах на строительные работы
Орган по сертификации, по сути, выполняет функцию третьей стороны, гарантирующей достоверность сведений об участнике закупки. Использование показателя «деловая репутация» в конкурсах по строительству даст следующие преимущества:
1. Рейтинг деловой репутации не является неким абстрактным значением, никак не связанным с действительными деловыми качествами участника, а, напротив, позволяет оценить его объективно и всесторонне. Поскольку эксперты обязаны проверить достоверность всех направляемых заявителем сведений, можно говорить о том, что использование показателя «деловая репутация» позволит увеличить шансы достижения целей закупки.
2. Сведения, направленные на рассмотрение комиссии заказчика, будут достоверными и легко проверяемыми.
3. За фальсификацию сведений о деловой репутации эксперты несут уголовную ответственность, а орган по сертификации может потерять аккредитацию.
4. Будет исключена возможность привлечения комиссии заказчиков к ответственности за принятие к оценке недостоверных сведений. Комиссиям будет направляться сертификат, в котором будет указано целое значение от 0 до 100. От комиссии заказчика требуется лишь верно применить формулу из п. 20 Положения № 2604.
5. Рынок торговли опытом сойдет на нет, т. к. поддержание высокого рейтинга деловой репутации — это непрерывный труд.
6. Также существенный ущерб понесут компании, занимающиеся передачей контрактов в субподряд, поскольку рейтинг деловой репутации подразумевает оценку материально-технических ресурсов, наличия специалистов и управления процессами, чего в большинстве случаев у таких компаний нет.
С большой долей вероятности можно говорить о том, что после такой революции среди участников государственных закупок останутся только самые ответственные и порядочные подрядчики. Показатель «деловая репутация» может стать надежной защитой строительных торгов от недобросовестных участников, любителей демпинга и авантюристов. И все, что для этого требуется, — это внести соответствующие правки в Положение № 2604.
Конечно, для участников закупок это подразумевает дополнительные расходы на прохождение сертификации, однако для государства важно прежде всего достижение результатов закупки. В конце концов, добросовестные подрядчики с высоким индексом деловой репутации окажутся только в выигрыше от того, что на строительные конкурсы перестанут заявляться недобросовестные участники. Хотя за такую защиту и придется заплатить.
Вывод: использование показателя «деловая репутация» таит в себе множество нереализованных возможностей, позволяющих получать от участников закупок достоверную информацию. Особенно весомое влияние может иметь применение данного показателя в строительных закупках.
Показатель «наличие финансовых ресурсов»
Расширение возможностей применения данного показателя выглядит очень перспективно.
Можно с уверенностью утверждать, что одной из основных причин некачественного или полного неисполнения условий строительных контрактов является недостаток финансовых средств у подрядчика.
В подтверждение можно привести множество публикаций в СМИ[16]. Кроме того, автору лично известны случаи, когда участник закупки, имеющий за плечами внушительный опыт, позволяющий без труда побеждать в крупных конкурсах, искал финансовые средства для получения независимой гарантии с целью обеспечения заявки на участие в конкурсе. Иными словами, несмотря на огромный опыт, у этого участника совершенно не было собственных финансовых средств. Риски неисполнения или некачественного исполнения контракта такими участниками очень велик; единственное, что заставляет их надеяться на возможность исполнения контракта, — это аванс, однако его может оказаться недостаточно для полного и качественного исполнения контракта.
При этом в долевом строительстве был найден достаточно надежный способ защиты средств дольщиков в виде механизма проектного финансирования с использованием эскроу-счетов, при котором средства граждан — участников долевого строительства поступают на специальные счета уполномоченных банков и открываются для застройщиков только после сдачи готового дома и оформления прав собственности на приобретаемое жилье.
Механизмы банковского и казначейского сопровождения в какой-то степени защищают средства заказчиков, однако не гарантируют наличия у участника закупок собственных средств. В свою очередь, эскроу-счета, по сути, вынуждают застройщиков иметь собственные средства для жилищного строительства, в чем и заключается их главное преимущество.
Таким образом, показатель «наличие финансовых ресурсов» может быть сформирован таким образом, чтобы гарантировать использование участником закупок собственных средств для исполнения заключаемого контракта: чем больше средств предлагается участником, тем более высокую оценку он получит. Если сравнить государственный контракт с прекрасной невестой, а участника закупки — с пылким женихом, резервируемая последним сумма олицетворяла бы собой щедрый выкуп.
Для получения гарантированного выкупа можно рассмотреть вопрос о создании механизма добровольного банковского сопровождения. В этом случае участник мог бы подтверждать наличие у него финансовых ресурсов предоставлением в составе заявки независимой гарантии, размещенной в ЕИС и полученной под отлагательным условием, с указанием гарантированной суммы, которую данный участник готов потратить на исполнение контракта. Заказчик оценивал бы такую гарантию исходя из обозначенной суммы выкупа. Функция банка-гаранта после победы участника закупки в конкурсе заключалась бы в осуществлении контроля за расходованием средств исполнителем по аналогии с механизмом банковского сопровождения. При этом средства могут быть как заемными, так и собственными.
Подобный механизм использования показателя финансовых ресурсов:
1) увеличивает вероятность достижения целей закупки;
2) гарантирует достоверность и проверяемость сведений, направляемых участниками закупок;
3) делает невозможной фальсификацию сведений;
4) исключает ответственность комиссии заказчика за принятие к оценке фальсифицированных сведений: комиссии остается лишь правильно применить порядок оценки.
Также обязательным условием должно быть включение сведений о такой гарантии в заключаемый контракт.
Минусом подобного механизма может являться появление дополнительных расходов у участников закупок. Но нужно помнить, что любовь не измеряется в деньгах: выкуп лишь символизирует готовность жениха пойти на жертвы ради любимой, и чем больше жертва, тем больше расположение невесты.
Вывод: использование показателя «финансовые ресурсы» должно гарантировать не просто наличие у участника закупки финансовых средств, а наличие именно таких средств, которые участник готов потратить на исполнение контракта. Это может существенно повысить вероятность достижения цели закупки, особенно в случае закупки строительных работ.
Оптимальные показатели для строительных конкурсов
По мнению автора, использование показателей «наличие финансовых ресурсов» (добровольное банковское сопровождение) и «деловая репутация» представляет собой оптимальное сочетание при проведении строительных конкурсов. Это исключит возможность предоставления участниками недостоверных сведений, а также вынудит их более ответственно относиться к своим финансовым ресурсам. Как следствие, возрастет вероятность достижения целей закупки.
Что касается показателя «наличие опыта», то вероятность фальсификации опыта по-прежнему никуда не исчезла. Поэтому необходимо рассмотреть возможность использования в строительных конкурсах наравне с показателем «наличие опыта» еще и показателей «наличие деловой репутации» и «наличие финансовых ресурсов».
Что касается использования показателей «наличие специалистов» и «наличие оборудования», то их применение представляется нецелесообразным, поскольку оба этих показателя уже учтены в показателе «деловая репутация».
***
В заключение еще раз повторим, что абстрактное определение квалификации участника закупки мало что дает для реального достижения целей закупки, поэтому Положение № 2604 должно фактически влиять на качество исполнения заключаемого по итогам конкурса контракта. Необходимо создавать механизмы, не позволяющие участникам закупки представить недостоверную информацию относительно своей квалификации. Это более надежный способ достижения искомых целей закупки, нежели увеличение ответственности для участников, уже предоставивших такие сведения.
Всем известно изречение классика о том, что нет такого преступления, на которое не пошел бы капитал ради 300 % прибыли. Никакие драконовские меры ответственности не остановят желающих выиграть конкурс посредством фальсификации документов, пусть даже под угрозой самого сурового наказания.
Поэтому автор надеется, что законодательные и исполнительные органы власти продолжат работу по созданию механизмов, исключающих возможность предоставления недостоверной информации на участие в конкурсе.
P. S. Автор выражает благодарность Ю. С. Боровых за ценные замечания и дополнения, которые были использованы в настоящей статье.
Опубликовано в журнале ПРОГОСЗАКАЗ.РФ, 2025. № 1.
- См. Хидиров Г. А. Проблема недостоверных сведений при проведении электронного конкурса // ПРОГОСЗАКАЗ.РФ. 2024. № 9. ↑
- Хидиров Г. А. Как установить предмет договора, сопоставимый с предметом контракта, заключаемого по результатам электронного конкурса. Часть 2 // ПРОГОСЗАКАЗ.РФ. 2024. № 7. ↑
- Ч. 1 ст. 51 ГрК РФ. ↑
- https://www.avito.ru/moskva/gotoviy_biznes/ooo_stroyka_s_opytom.gos_na_30_mln_oboroty_ot_4_m_4365952969 (дата запроса 06.11.2024). ↑
- Например, реестровый номер контракта 3054700989621000011. Контракт признан недействительным постановлением Шестнадцатого ААС от 22.08.2023 по делу № А15-5406/2021. ↑
- См. Беляева О. А. Информационный компонент публичных закупок: как бороться с фальсифицированными сведениями // Известия Юго-Западного государственного университета. Серия: История и право. 2023. — Т. 14, № 2. — С. 41–55. ↑
- Хидиров Г. А. Оценка заявок по показателю «наличие у участников закупки специалистов и иных работников определенного уровня квалификации» // ПРОГОСЗАКАЗ.РФ. 2023. № 7; Об оценке конкурсных заявок по показателю «наличие у участников закупки оборудования и других материальных ресурсов» // ПРОГОСЗАКАЗ.РФ. 2023. № 10. ↑
- Хидиров Г. А. Об оценке конкурсных заявок по показателю «наличие у участников закупки деловой репутации» // ПРОГОСЗАКАЗ.РФ. 2023. № 9. ↑
- Публикация 1: https://mkala.mk.ru/economics/2024/07/31/dagestan-nakazyvaet-podryadchikov-za-zaderzhki-v-stroitelstve-shkol.html.Публикация 2: https://www.kommersant.ru/doc/6865790?utm_source=yxnews&utm_medium=desktop.Публикация 3: https://ki-news.ru/news/veniamin-kondratev-poruchil-uskorit-tempy-stroitelstva-detskih-sadov/. ↑