Совет Федерации – это верхняя палата парламента России, официально называемого Федеральным Собранием. Часто его неформально именуют Сенатом, хотя избираются туда далеко не так, как сенаторы в классических демократиях. Формально Совет Федерации задуман как «палата регионов», где представители субъектов РФ защищают интересы своих регионов на федеральном уровне. Идея благородная: обеспечить баланс между общегосударственными решениями и нуждами регионов, чтобы голос каждой области, или республики был услышан в Москве.
На практике же Совет Федерации – постоянно действующий орган, который нельзя распустить (в отличие от выборной Госдумы). Заседания проходят обычно пару раз в месяц в Москве и, согласно регламенту, считаются открытыми для публики. В теории это звучит внушительно: у сенаторов даже есть неприкосновенность, а сам Совет именуется верхней палатой парламента, подчёркивая его статус. Но как же всё обстоит на самом деле?
Как формируется состав Совета Федерации?
В Конституции прописано, что от каждого региона России (субъекта Федерации) в Совет Федерации делегируются два представителя. Один – от законодательной власти региона (как правило, это депутат регионального парламента, выбранный самими депутатами), второй – от исполнительной власти (кандидат, которого назначает губернатор, или глава региона). Иными словами, граждане не голосуют напрямую за сенаторов – за них это делают региональные элиты. Если упрощённо: губернатор подбирает себе «представителя» в Москву, а областная дума отправляет второго – зачастую по негласному согласию с тем же губернатором.
Помимо представителей от регионов, есть ещё особая категория сенаторов – президентские. По поправкам 2014 и 2020 годов президент страны получил право назначать до 30 сенаторов от Российской Федерации, семеро из которых могут быть пожизненными. Это такие своего рода «почетные» сенаторы – обычно люди, которым официальный статус нужен скорее для престижа, или благодарности за заслуги, чем для представления какого-то региона. Более того, бывшие президенты России теперь сами могут пожизненно заседать в Совете Федерации, если решат воспользоваться этой возможностью.
Важно отметить, что так было не всегда. В 1990-е годы сенаторов даже избирали напрямую граждане, а затем несколько лет в Совет Федерации автоматически входили сами губернаторы регионов и председатели областных дум – то есть реально первые лица субъектов РФ заседали в верхней палате. Однако в начале 2000-х эта практика была прекращена: по реформам президента вместо избранных глав регионов в Совфед стали отправлять специально назначенных представителей. Губернаторов фактически убоали из парламента – теперь они могли лишь делегировать туда своих доверенных лиц. С тех пор народное представительство в Сенате и исчезло: ни одного сенатора граждане больше не выбирают напрямую.
Чем занимается Совет Федерации (формально)?
Формально у Совета Федерации полномочий – хоть отбавляй. Без одобрения верхней палаты не станет законом ни один федеральный закон. Сенаторы могут отклонять законы, принятые Госдумой, отправляя их на доработку (правда, Дума может потом переголосовать и пересилить упорство Сената при наличии 2/3 голосов). Также именно Совет Федерации утверждает важнейшие решения президента: например, введение военного, или чрезвычайного положения в стране должно получить одобрение сенаторов. И, конечно, самая известная функция – разрешение на использование вооруженных сил за пределами России. Кроме того, Совфед назначает дату президентских выборов и теоретически может отрешить президента от должности (импичмент). На практике до импичмента, конечно, не доходило, но звучит грозно.
Совет Федерации также участвует в кадровых решениях: по представлению президента утверждает состав судей Конституционного и Верховного судов, генпрокурора, половину аудиторов Счетной палаты и ряда министров силового блока. Фактически сенаторов приглашают сыграть роль старших наставников: проверить и одобрить решения, принятые нижней палатой, или президентом, чтобы придать им видимость общенационального консенсуса. В теории такая двухпалатная система должна служить сдержками и противовесами – мол, если горячие головы в Госдуме примут что-то вредное для регионов, мудрый Совет Федерации их охладит.
Однако реальность отличается. За почти три десятилетия верхняя палата крайне редко вставала поперек нижней. Да, у Совфеда имеется право на вето, но пользуется он им нечасто: в основном в первые годы новейшей России. Известно, что в 1996–2021 годах сенаторы отклонили около 280 законов Госдумы, причем более половины этих редких «бунтов» пришлись на 1990-е годы. В новейшей же истории примеры несогласия штучны. Напротив, Совет Федерации славится дружным единодушием. Формально – верхняя палата, а на деле скорее печать одобрения решений, спущенных из Кремля.
Кто становится сенатором и как они работают?
Сенатором в России обычно становится вовсе не герой народа, пробившийся снизу, а либо член региональной номенклатуры, либо федеральный чиновник, или бизнесмен, которому предоставили «почетное» кресло. Многие шутят, что Совет Федерации превратился в уютный клуб бывших губернаторов и высокопоставленных отставников. Доля истины в этом есть: исследование РБК показало, что самый популярный карьерный путь для ушедших в отставку глав регионов – отправиться в сенаторы (таких случаев было не менее 17 из 100 проанализированных). Новоиспечённый губернатор нередко назначает своим представителем в Совфед предшественника, уступившего ему кресло. В итоге иногда регион в Совете Федерации представляет человек, которого жители этого региона даже не выбирали.
Сама работа сенаторов протекает спокойно и без сюрпризов. Партийных фракций в Совете Федерации нет вовсе – официально считается, что раз это палата регионов, то деление по партиям излишне. На деле же практически все сенаторы либо принадлежат к партии власти, либо лояльны ей. Дискуссии в зале ведутся чинно, без острых углов. Голосования предсказуемы: чаще всего счет голосов либо единогласно «за», либо с парой символических воздержавшихся. Открытой оппозиции, или бурных дебатов здесь не встретишь. Можно сказать, что Сенат работает по принципу: минимум шума, максимум одобрения.
Конечно, среди членов Совфеда есть опытные и уважаемые люди, многие из них проделали длинный путь в политике. Но представляют ли они именно интересы своего региона? Скорее, их задача – не высовываться и поддерживать линию федерального центра. Недаром аналитики отмечают: сегодня Совет Федерации в основном просто легитимирует решения Кремля и практически не выступает выразителем региональных интересов. Сенатор больше обязан своему назначившему его начальству, чем народу. Если вдруг регион недоволен, скажем, урезанием бюджета, или федеральным законом – вряд ли его сенатор побежит громко протестовать в Москве. Скорее промолчит, или объяснит избирателям, почему «так надо для страны».
Почему интересы регионов остаются не у дел?
Получается своего рода парадокс: орган, создававшийся, как представительство регионов, утратил связь с реальными нуждами этих регионов. Причины кроются в самой системе его формирования. Отсутствие прямых выборов означает отсутствие прямой ответственности перед гражданами. Сенатор зависит от воли губернатора, или Кремля – а значит, и служит в первую очередь их интересам. Добавим сюда практику назначать в сенаторы высокопоставленных «варягов», которые порой слабо знакомы с местной повесткой. Нет ничего удивительного, что такой Совет Федерации превращается в поддерживающий аппарат центральной власти, а не в трибуну для озвучивания региональных проблем.
Формально никто не запрещает сенатору радеть за родной край. Но давайте посмотрим правде в глаза: если сенатор начнет слишком рьяно критиковать федеральный центр ради своей области, его карьера может резко прерваться. Губернатор легко найдет ему замену, более сговорчивую. Да и сама атмосфера в Совфеде далека от боевой – это скорее тихий клуб солидных людей, где не принято скандалить и спорить с генеральной линией. Поэтому интересы регионов там звучат лишь постольку-поскольку, в удобной для центра форме.
Итог
Совет Федерации сегодня – это такой политический атрибут, без которого, вроде, нельзя (как же федерация без палаты регионов?), но который в нынешнем виде мало что решает самостоятельно. Зачем он формально существует? Чтобы красиво декларировать федерализм и разделение властей. Почему фактически не работает, как должен? Потому что превратился в собрание назначенцев, зависимых от центральной власти. Сенаторы России давно уже не похожи на смелых трибунов регионов; скорее, это почетные хранители печати, которой скрепляются уже принятые наверху решения. Ирония в том, что верхняя палата парламента оказалась не наверху народной воли, а под боком у исполнительной власти. Российские регионы имеют свой голос в Москве, вот только говорит он хором, подпевая заранее заданной мелодии.
А что думаете по этому поводу вы?
Делитесь своими мнениями в комментариях, ставьте лайки и подписывайтесь на канал!
Предыдущая статья: Как становятся депутатами Госдумы и почему народ никак не влияет на их работу