АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ И ПРАКТИКИ
Проблемой сегодняшнего дня является формирование единообразного механизма разграничения муниципальной и государственной собственности. Отсутствие единых критериев, дающих основания для перемещения объектов из одного фонда в другой, максимально четкого разграничения компетенции полномочий органов и должностных лиц, унифицированных процедур принятия решений и исполнения их передающей и принимающей сторонами, распределения возникающих расходов и последствий состоявшейся передачи — все это осложняет решение многих важных как в теоретическом, так и в практическом отношении вопросов управления муниципальной собственностью.*1
Какие объекты должны непременно признаваться муниципальной собственностью?*2
Какие объекты могут быть истребованы муниципальными образованиями из государственной собственности?
Какие объекты могут быть принудительно переданы муниципальным образованиям из государственной собственности?
Какие объекты могут быть муниципализированы?
Каковы пределы вмешательства Федерации, субъекта Федерации в управление муниципальной собственностью? Вот, по нашему мнению, наиболее важный перечень вопросов, которые требуют настоятельного решения на уровне Закона о муниципальной собственности в РФ.
На федеральном уровне главным образом осуществляется решение вопросов разграничения государственной собственности, передачи отдельного федерального имущества регионам, а также разграничения собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности.
Законодательство субъектов Федерации регулирует вопросы передачи объектов региональной собственности в муниципальную, если органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями. В этом случае объекты региональной собственности передаются в муниципальную собственность либо только в пользование. При передаче отдельных полномочий на основании договора между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления объекты региональной собственности передаются в муниципальную на основании и в порядке, установленных региональным законодательством. Условия договора о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления в части, касающейся объектов региональной собственности, вступают в силу с момента внесения изменений в реестр региональной собственности.
Липецкий областной Закон «О порядке приема и передачи объектов государственной (областной) и муниципальной собственности» от 4 декабря 1998 г. специально регламентирует взаимоотношения областных государственных органов и органов местного самоуправления при безвозмездной передаче объектов собственности области в муниципальную и наоборот. Закон устанавливает порядок оформления перехода прав собственности в соответствии с федеральным законодательством. *3
Действующее законодательство о муниципальной собственности сформировалось под воздействием вышеизъятий по протяжении, разграничивающего объекты единого фонда бывшей государственной собственности на объекты федеральной и муниципальной собственности. При этом предполагалось, что все бывшее государственное имущество (в том числе и имущество, не вошедшее ни в один из перечней) становится федеральной собственностью, за исключением имущества, прямо указанного в качестве объектов муниципальной собственности.
Беспорядок, оформленный муниципальной собственности, в более широком смысле и вообще материально-финансовой основы деятельности муниципальных образований ведущую роль играет государство. Не будет преувеличением сказать, что на начальном этапе именно государство предоставило возможность муниципальным образованиям сформировать фонд муниципальной собственности, определяя законодательное перечень объектов, подлежащих закреплению в муниципальной собственности. Реальный состав фонда муниципальной собственности и дальнейшем изменялся и продолжает изменяться в результате передачи в муниципальную собственность объектов собственности государственной. Бюджет муниципального образования напрямую зависит от бюджета субъекта Федерации.
Однако утверждать, что «формирование материально-финансовых основ местного самоуправления полностью отнесено к ведению государства»*4, было бы чрезмерным преувеличением. В этом случае фактическое влияние центра выдается за декретируемую нормативную модель, а это далеко не так. В силу ст. 28 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления...» государство совсем не обязано передавать муниципальным образованиям часть своей собственности. Данная статья лишь допускает возможность такой передачи. Конечно, отсутствие в законе критериев и процедур такой передачи во многом отягощает этот способ формирования муниципальной собственности элементами произвола. Но сегодня без материальной и финансовой государственной поддержки местное самоуправление не то что развиваться, но даже в своем обществе нет ответа. Оставаясь в применение оправданно хотя бы с позиций поддержания минимальных социальных стандартов на территории ответственности муниципального образования.*5
Нет четких (хотя бы минимальных) гарантий местного самоуправления в части федеральной составляющей налогового источника формирования муниципального бюджета. В Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 7) размеры минимальных долей федеральных налогов, закрепленных за муниципальным образованием, определяются законодательным актом органа субъекта Федерации. Именно от этого органа государственной власти зависит в конечном итоге бюджет местного самоуправления. Под сомнение в этом случае ставится сама возможность существования органов местного самоуправления как не входящих в систему органов государственного управления.
Еще одной проблемой, нуждающейся в разрешении и урегулировании, является разграничение права муниципальной собственности «по горизонтали». Здесь речь идет, во-первых, о праве собственности субъекта Федерации на объекты, располагающиеся на территории другого субъекта Федерации и соответственно на территории его муниципального образования*6, во-вторых, о праве муниципальной собственности на объекты, находящиеся на территории других муниципальных образований (как в пределах одного субъекта Федерации, так и на территориях разных субъектов Федерации); в-третьих, о праве общей собственности муниципального образования с другими лицами (Российской Федерацией, субъектом Федерации, гражданами и юридическими лицами). Действующее законодательство сегодня указывает нам только направление развития, закрепляя нормы самого общего характера. Для муниципальных анклавов (объектов, расположенных на территории других муниципальных образований) федеральное законодательство предусматривает возможность разграничения доходов муниципальных бюджетов на уровне закона субъекта Федерации (ч. 3 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления...»). В отношении же общей собственности муниципальных образований мы найдем в ГК РФ нормы, применимые в полной мере к отношениям с частными собственниками (гражданами и юридическими лицами), но недостаточные для урегулирования имущественных взаимоотношений с Российской Федерацией и субъектами Федерации.
Аккуратов Игорь Юрьевич, кандидат юридических наук
*1 Отсутствие «точно определенного перечня полномочий», в различных сферах государственного управления рассматривается в литературе как одна из трудностей, осложнений, организаций социальной системы местного самоуправления в Российской Федерации, поскольку предоставляет изменения (круг ведения) органов местного самоуправления лицензии, которые признаются государственным полномочием (см.: Куликов В.В. Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность // Государство и право. 2000. № 11. С. 14).
*2 В пункте 3 ст. 212 ГК РФ предусматривается, что законодательством выступающих правовых актов могут находиться только в государственной или муниципальной собственности.
*3 Липецкая газета. 1998. 18 декабря.
*4 См.: Куликов В.В. Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность // Государство и право. 2000. № 11. С. 16.
*5 На официальном уровне признается, что в России нет достаточной финансово-экономической основы для реализации нормативно-закрепленной модели местного самоуправления и условия для этого только предстоит создать (Указ Президента РФ «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» от 11 июня 1997 г. № 568 // СЗ РФ. 1997. № 24. Ст. 274; Постановление Совета Министров РФ «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г. № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 августа 1997 г. № 1045 // СЗ РФ. 1997. № 34. Ст. 3984).
*6 Так, например, Указом Президента РФ от 15 января 1998 г. № 25 было передано в собственность Республики Татарстан загородное хозяйство «Истра», располагающееся на территории Красногорского района Московской области (СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 329). Совершенно очевидно, что субъект Федерации по отношению к муниципальному образованию не может быть в полном объеме (за исключением гражданско-правовой составляющей) преемником Российской Федерации, в чьей собственности находился этот объект. Наиболее интересный вариант, возникший при этом, нуждаются в особом урегулировании.