Валерий Подмаско
Содержание конституции
«Конституция» – это не только общеизвестное название акта, имеющего высшую юридическую силу. «Конституция» – это и особый юридико-политический жанр с предопределенным содержанием. Вы можете назвать какой-то акт «конституцией», но, если его содержание не соответствует признанному стандарту, этот акт никто в мире не признает конституцией. Поэтому, если вы хотите, чтобы в вашей стране была конституция, вам придется писать ее, следуя законам конституционного жанра.
Всякая конституция – это набор политических деклараций, а всякая полноценная конституция содержит, как минимум, две таких декларации: 1) декларацию прав и свобод человека и гражданина и 2) декларацию формы правления.
Декларации прав и свобод определяют принципы и важнейшие нормы уголовного, административного и гражданского права. Причем эти декларации провозглашают только те принципы и важнейшие нормы государственного права, которые касаются непосредственно личности гражданина и человека.
Декларации формы правления – это декларации принципов и важнейших норм государственного права в целом, которые являются его становым хребтом, т.к. форма правления – это способ организации и осуществления власти в государстве, совокупность правил, определяющих, кто и как правит, как распределяются полномочия между органами власти, как эти органы взаимодействуют между собой, как формируются коллегиальные органы власти, как замещаются высшие государственные должности, как все они осуществляют свои полномочия, как и какие официальные акты они издают и т.д. Еще древнегреческие философы Платон (424/423-348/347 гг. до н.э.) и Аристотель (384-322 гг. до н.э.) предложили типологии всех известных тогда форм правления.
В настоящее время общепризнаны два основных типа форм правления – монархия и республика. Монархии, в свою очередь, подразделяются на абсолютные и конституционные, в том числе парламентские. Республики принято разделять на президентские, парламентские и парламентско-президентские (они же – смешанные или полупрезидентские). Соответственно, главная задача декларации формы правления в любой конституции – провозгласить тип, к которому относится форма правления конституируемого государства. За этим следует все остальное.
Хартии, билли и декларации прав и свобод
Исторически две названные конституционные декларации являются принципиально разными актами, которые долгое время издавались и действовали раздельно. Причем декларации прав и свобод появились намного раньше деклараций формы правления конкретных государств. Наиболее древней декларацией прав и свобод считается английская Великая хартия вольностей (лат. Magna Carta). Ее первоначальная редакция появилась на свет в июне 1215 года. Ее окончательная редакция была утверждена в 1297 году. Затем последовали близкие ей по жанру акты Английского парламента: Петиция о праве (анг. Petition of Right, 1628 г.), Habeas Corpus Act (1679 г.) и Билль о правах (анг. Act Declaring the Rights and Liberties, 1689 г.) и т.д. Вообще, для Англии характерно именно раздельное существование деклараций прав и свобод и актов, определяющих форму правления, т.к. в Англии, а затем и Великобритании не существует кодифицированной конституции. Вместо нее действует совокупность деклараций прав и свобод, а также большая совокупность парламентских актов, определяющих форму правления (Акт об устроении, 1701 г.; Акты об унии, 1707 г.; Акты о Парламенте, 1911 и 1949 гг.; Акт о пэрах, 1963 г.; Акт о Палате общин, 1978 г.; Акт о народном представительстве, 1832, 1918, 1928, 1969 гг. и пр.; Акт о Палате лордов, 1999 г., Акт о конституционной реформе, 2005 г. и т.д.). Все действующие декларации прав и свобод, а также все действующие парламентские акты, определяющие форму правления, казалось бы, можно и даже нужно кодифицировать и получить две или даже один конституционный кодекс. Однако британцы категорически отказываются идти «в ногу» со всем человечеством.
Пример британцев не назовешь «заразительным», ведь кодифицированные конституции, помимо Великобритании, в настоящее время отсутствуют всего в двух государствах – в Новой Зеландии и в Израиле. Чтобы было понятно: Новая Зеландия с 1840 года по 1907 год была британской колонией, а с 1907 года по 1947 год – британским доминионом. Израиль был создан на территории Палестины, которая с 1920 по 1948 год была подмандатной территорией Великобритании, и Великобритания управляла Палестиной от имени Лиги Наций (1920–1946 гг.) – предшественницы ООН. Но все другие бывшие доминионы, протектораты, колонии и подмандатные территории Великобритании (всего в середине 1950-х годов их было около 40) имеют в настоящее время кодифицированные конституции. Любопытно, что в большинстве случаев (если не во всех) первые кодифицированные конституции появились там по инициативе и при прямом участии Правительства Великобритании.
Вы знаете, почему британцы не тиражировали свой конституционный опыт в бывших доминионах, протекторатах, колониях и подмандатных территориях? Формально, предоставляя им независимость, британцы не собирались уходить восвояси. Они планировали остаться и управлять новыми «независимыми» государствами, а кодифицированные конституции гарантировали большую предсказуемость и управляемость новых «независимых» государств. Поэтому в Метрополии сегодня действуют одни правила, а в бывших доминионах, протекторатах, колониях и подмандатных территориях – другие. Но, как известно, в каждом правиле есть исключения. Так на свет появились конституции Новой Зеландии и Израиля.
«Орудие (Инструмент) правления»
Тем не менее, именно Англия (точнее, Содружество Англии, Шотландии и Ирландии) была первой страной в мировой истории, в которой была принята и действовала революционная для своего времени декларация формы правления. Она имела весьма оригинальное название – «Орудие (Инструмент) правления» (анг. «The Instrument of Government»). Это была республиканская конституция Англии, принятая в декабре 1653 года. В июне 1657 года в действие вступила вторая кодифицированная конституция Англии, имевшая еще более странное название «Смиренная петиция и совет» (анг. «Humble Petition and Advice»). Она прекратила свое действие после смерти Оливера Кромвеля (1599-1658 гг.) – Лорда-Протектора, т.е. главы Английской республики. В итоге, в современной Великобритании все конституционные декларации действуют раздельно.
Аналогичная ситуация и в Новой Зеландии. Там тоже есть свой Билль о правах, принятый Парламентом страны в 1990 году.
Конституция США
Очень любопытен пример США. 17 сентября 1787 года на Конституционном Конвенте в Филадельфии была принята Конституция США. В своей оригинальной редакции она содержала только декларацию формы правления. Декларации прав и свобод в ней не было, хотя подобные акты уже были приняты в некоторых штатах (Вирджиния, 1776 г.; Пенсильвания, 1776 г.; Мэриленд, 1776 г.; Северная Каролина, 1776 г.; Вермонт, 1777 г; Массачусетс, 1780 г.; Нью-Гэмпшир, 1784 г.), но, правда, были и штаты, конституции которых содержали в себе отдельные положения о права и свободах (Конституция Нью-Йорка 1777 г.; Конституция Южной Каролины 1776 г.; Конституция Джорджии 1777 г.; ранние конституции Нью-Джерси и Делавэра 1776 г.).
В процессе ратификации Конституции США штаты Вирджиния, Нью-Йорк и Массачусетс согласились ратифицировать ее только при условии дополнения Биллем о правах. В итоге, 25 сентября 1789 года Конгресс США принял 12 поправок к Конституции США, касающихся прав и свобод гражданина и человека, и направил их штатам на ратификацию. Конституция США вступила в силу 4 марта 1789 года. Процесс ратификации первых поправок к Конституции США занял два года и завершился только 15 декабря 1791 года, но штаты одобрили только 10 из 12 предложенных поправок. Именно эти 10 поправок сегодня известны как «Билль о правах» (анг. «Bill of Rights»). Как вы понимаете, Билль о правах США – это не самостоятельный акт и даже не глава в Конституции США. Это нумерованная совокупность самостоятельных конституционных положений, которые не инкорпорированы в текст Конституции США, а прилагаются к нему в порядке их принятия. Кстати, всего за весь период существования Конституции США было принято 27 поправок, но сегодня действует 26, т.к. 18-я поправка отменена 21-ой.
Французский опыт
В революционной Франции произошло наоборот. 26 августа 1789 года Национальная конституционная ассамблея Франции после бурных дебатов единогласно принимает Декларацию прав человека и гражданин (фр. Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen). А спустя два года, 3 сентября 1791 года, во Франции появляется первая конституция. Декларация прав была инкорпорирована в ее состав в качестве преамбулы, а не главы в основном тексте. В Конституцию V-ой Французской Республики 1958 года Декларация прав не включена вообще. Она входит в так называемый «конституционный блок» актов, принципы которых имеют высшую юридическую силу наряду с Конституцией Республики.
Общее правило
В XIX веке многие кодифицированные конституции Европы и Латинской Америки под влиянием США и Франции получили разделы, посвященные правам граждан (поданных). Это конституции Франции (1793 г., 1814 г.), Гаити (1805 г.), Венесуэлы (1811 г.), Испании (1812 г.), Великой Колумбии (1821 г.), Чили (1823 г.), Мексики (1824 г.), Бельгии (1831 г.), Пьемонта (1848 г.), Дании (1849 г.), Пруссии (1850 г.), Аргентины (1853 г.), Османской Империи (1876 г.), Японии (1889 г.) и т.д. Чего и говорить о конституциях Нового и Новейшего времени. Например, Конституция РФ содержит декларацию «прав и свобод человека и гражданина» во второй главе Раздела первого.
После Великой Французской Революции (1789–1794 гг.) конституции, не содержащие раздел, посвященный правам и свободам человека и гражданина (подданного), были редкостью (Бавария, 1808 г.; Швеция, 1809 г.; Норвегия, 1814 г; Вюртемберг, 1819 г.; Ганновер, 1833 г.; Сербия, 1835 г.; Северогерманский Союз 1866 г.). Главное предназначение «бесправных» конституций заключалось в определении формы правления. Кстати, Конституция Швеции 1809 года так и называлась – «Форма правления» (швед. «Regeringsformen»). Как вы понимаете, подавляющее большинство этих конституции давно стали достоянием истории.
Редкие исключения
В наше время конституции всех стран мира содержат в своем составе декларации прав и свобод в качестве их неотъемлемой части. Я не берусь утверждать, что именно так и должно быть: слишком разнородны декларации прав и свобод и декларации формы правления. К тому же есть хотя и редкие, но достаточно яркие исключения. Про первое исключение я уже сказал – это Конституция Франции. Второе исключение – это Конституция Норвегии 1814 года – старейшая конституция Европы, сохранившая конституционные стандарты начала XIX века. Она гарантирует лишь отдельные основные права и свободы человека и гражданина: право на жизнь (ст. 93), право на справедливое судебное разбирательство (ст. 95), право на образование (ст. 109). Еще она провозглашает равенство «всех людей» (ст. 98). Все остальные права и свободы декларируются и гарантируются Европейской конвенцией по правам человека 1950 года (ратифицирована Норвегией в 1951 году) и другими международными договорами, ратифицированными Норвегией, а также Законом «Об усилении статуса прав человека в норвежском законодательстве» 1999 года.
Все остальные исключения – это наследие все той же Британской Империи. Так, например, не содержит в себе билля о правах действующая Конституция Австралии (1901 г.). Права и свободы человека и гражданина гарантированы в Австралии отдельными законами (Акт о расовой дискриминации 1975 года, Акт о правах человека 1981 г. и Акт о дискриминации по инвалидности 1992 г.). Хотя билли о правах есть в штатах Виктория (2006 г.) и Квинсленд (2019 г.), а также в Австралийской столичной территории (2004 г.). Попытки принять федеральный Билль о правах (1973 и 2009 гг.) провалились.
Конституция Сингапура (1965 г.) гарантирует лишь некоторые «свободы» человека и гражданина в Части IV «Основные свободы» (ст. 9-16). Однако там действует ряд законов, которые гарантируют большую часть признанных во всем мире прав и свобод человека и гражданина.
И «впереди планеты всей» Израиль. В этом государстве нет не только кодифицированной конституции, но и единой декларации прав и свобод. В Израиле роль конституции выполняют «основные» законы, принимаемые парламентом Израиля – Кнессетом. Среди них есть законы, гарантирующие отдельные права и свободы человека и гражданин: Основной закон «Достоинство и свобода человека» 1992 года и Основной закон «Свобода занятий» 1994 года. Международные договоры, ратифицированные Израилем, не имеют в стране прямого действия, поэтому существующие пробелы в этой сфере восполняются решениями Верховного суда Израиля.
Декларации прав и свобод и международное право
Не стоит забывать и о том, что декларация прав и свобод и декларация формы правления – это, как я уже сказал, качественно разные политические и юридические акты. У них разный предмет провозглашения. У них разный даже стиль изложения декларируемого материала. Сегодня конституции чаще всего отождествляют именно с декларациями прав и свобод, но исторически любая конституция – это прежде всего декларация формы правления. Декларация прав и свобод может существовать вне конституции страны как самостоятельный акт высшей юридической силы, но декларацию формы правления из конституции убрать нельзя. Без нее конституция перестает быть конституцией.
Ко всему прочему, декларация прав и свобод отличается от декларации формы правления ее встроенностью в международное право. Если формы правления вообще никак не фигурируют в международных договорах, то права и свободы человека – одна из магистральных тем международного права. Бум заключения таких договоров начался после второй мировой войны и продолжается по сей день. Начало этому буму положила Всеобщая декларация прав человека 1948 года. И хотя Декларация – это не договор, а резолюция Генеральной ассамблеи ООН, многие ее положения получили в дальнейшем развитие в международных договорах.
Назову самые значимые из них:
- Женевские конвенции (1949 г.) и Дополнительные протоколы (1977 г.), составляющие основу международного гуманитарного права, защищающего жертв вооруженных конфликтов;
- Конвенция о статусе беженцев (1951 г.) и Протокол к ней (1967 г.);
- Конвенция о статусе апатридов (1954 г.);
- Конвенция о сокращении безгражданства (1961 г.);
- Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965 г.);
- Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.);
- Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.);
- Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1979 г.);
- Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984 г.);
- Конвенция о правах ребенка (1989 г.);
- Международная конвенция для защиты всех лиц от насильственных исчезновений (2006 г.);
- Конвенция о правах инвалидов (2006 г.).
Помимо этих международных договоров существуют еще и региональные договоры. Так, в Европе действуют:
- Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), на основании которой действует Европейский суд по правам человека, решения которого обязательны для государств-участников;
- Европейская социальная хартия (1961 г., пересмотрена в 1996 г.).
Необходимо отметить, что европейская региональная система международных гарантий защиты прав и свобод человека наиболее развита и эффективна.
Средство давления и влияния
Большинство из упомянутых международных договоров имеют контрольные органы, которые рассматривают доклады государств-участниц, делают замечания странам-нарушительницам. Некоторые из этих органов на основании факультативных протоколов или положений в самом договоре вправе рассматривать индивидуальные или межгосударственные жалобы. В целом, международные договоры о защите прав и свобод человека являются очень эффективным средством вмешательства во внутренние дела суверенных государств. В этой связи должен упомянуть Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), подписанный 1 августа 1975 года в Хельсинки, хотя он и является сугубо политическим актом, а не международным договором, порождающим юридические обязательства участников. Его подписали 35 государств, включая США, Канаду, СССР и все страны Европы, кроме Албании.
Хельсинкский Заключительный акт 1975 года впервые включил соблюдение прав человека в число обязательных условий международной безопасности в Европе и, кроме этого, позволил легализовать диссидентское движение в странах Восточного блока, включая СССР, а также организовать непрерывное давление на соцстраны через процесс публикации и обсуждение регулярных обзоров выполнения странами-участницами своих обязательств. Одним из результатов действия Хельсинкского Заключительного акта стало появление в 1976 году так называемой «Московской Хельсинкской группы». Именно тогда пятая колонна в России начала широко использовать в своей антигосударственной деятельности «борьбу за права и свободы человека и гражданина», которую уже недавно дополнила «борьба с коррупцией». При всем этом, я не могу назвать ни одного юриста из числа российских сторонников Запада.
«Принцип монизма»
Однако эффективность международных договоров о защите прав и свобод человека, в том числе в деле оказания давления на страны с завышенными представлениями о своем реальном суверенитете, определяют не столько международные институты, созданные на основании этих договоров, сколько приоритет норм международных договоров над национальным правом, закрепленный в конституциях многих стран мира. Кстати, к таким странам относится и Российская Федерация. Принцип приоритета норм международных договоров над национальным правом называют «принципом монизма». Конституция РФ в ч. 4 ст. 15 содержит образцовое определение этого принципа: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Это конституционное положение давно бурно обсуждается в нашем обществе, и это неудивительно, ведь Россия оказалась в довольно ограниченном кругу стран, жестко придерживающихся принципа монизма. К таким странам, помимо России, относятся только: Бельгия, Люксембург, Нидерланды и Франция. Та еще компания.
Дуалистическая традиция
Помимо стран, жестко придерживающихся принципа монизма, существуют страны так называемой «дуалистической традиции», в которых международное право и внутреннее (национальное) право рассматриваются как две отдельные, независимые и самостоятельные правовые системы. В этих странах международный договор, подписанный и ратифицированный государством, не становится автоматически частью национального права, и его нормы не могут напрямую применяться судами или использоваться гражданами внутри страны. Для того, чтобы нормы международного договора стали частью национального права и могли применяться внутри страны, требуется процесс их «имплементации», т.е. их включения (инкорпорации) в национальное право. Для имплементации норм международного договора требуется специальный акт верховной власти (обычно закон). После имплементации нормы договора, отраженные в законе об имплементации, приобретают ту же юридическую силу, что и нормы обычных законов страны. В странах «дуалистической традиции» обычно признается принцип «Lex Posterior Derogat Legi Priori» – «последующий закон отменяет предыдущий закон». Поэтому, если парламент страны принимает закон, явно противоречащий ранее имплементированному международному договору, суды обязаны применить этот новый национальный закон, а не норму договора. Между тем, принятие национального закона, противоречащего международному обязательству (договору), не освобождает государство от международной ответственности за нарушение этого договора, и судам страны приходится «крутиться» и так толковать национальное право, особенно законы об имплементации, чтобы исключить явное противоречие международным обязательствам государства. В таких странах даже была изобретена презумпция соответствия (анг. Presumption of Compatibility) норм национального права нормам международного договора, согласно которой норма национального права считается соответствующей норме международного договора, пока в суде не доказано обратное.
К странам классической дуалистической традиции обычно относят Великобританию, Данию, Норвегию и Швецию. К странам дуалистической традиции относят еще и Австралию, Индию, Италию, Канаду и Китай, хотя специалисты находят в их правовых системах «элементы монизма». Все остальные страны относят либо к странам «умеренного монизма» (например, Германия, Испания и т.д.), либо к странам «умеренного дуализма» (например, США и т.д.). Выделяют еще и страны с некоей «смешанной системой» (например, Швейцария, ЮАР и т.д.). В целом, классификация стран по какому-либо политическому или даже юридическому принципу – дело муторное и неблагодарное. Для нас важно лишь то, что у России в 1993 году был выбор: признать приоритет норм международных договоров над своим национальным правом либо рассматривать международное право и внутреннее (национальное) право, как две отдельные, независимые и самостоятельные правовые системы. Мы выбрали первое. Хотя выбирали мы демократическую Россию, а к ней в качестве обязательной приправы прилагался принцип монизма. Лично я не отношусь к тем, кто ругает ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. По моему мнению, можно жить с монизмом, главное – не подписывать подряд все международные договоры, тогда и юридических проблем будет намного меньше.
Заключение
Что можно сказать в заключении?
Во-первых, в стране может не быть кодифицированной конституции, но какие-то конституционные акты, декларирующие права и свободы, а также форму правления государства, обязательно должны быть. Эти акты могут не ограничивать парламент страны, но они обязательно должны применяться судами при рассмотрении конкретных дел.
Во-вторых, декларация прав и свобод человека и гражданина в любой стране является самой проблемной частью конституции. И проблемы этой декларации не ограничиваются обычным и даже необычным нарушением этих самых прав и свобод. Главная проблема в том, что всякая декларация прав и свобод является вечно открытым окном во внешний мир, наполненный недоброжелателями и откровенными врагами, которые используют все для того, чтобы проникнуть в это окно и, если повезет, превратить «человеческое измерение» в оружие внутренней войны в вашей стране. Однако эта опасность ни в коей мере не означает, что цивилизованная страна должна отказаться от таких деклараций.
В-третьих, в стране могут быть кодифицированы все конституционные акты, кроме декларации прав и свобод, которая вполне может оставаться самостоятельным актом, и это может существенно упростить процесс ее актуализации и расширения, без чего мы окажемся совершенно беззащитными в бурном XXI веке цифровых технологий и искусственного интеллекта.