Валерий Подмаско
Председатель Правительства РФ и Правительство РФ в Конституции РФ
Главным совещательным органом, находящимся в распоряжении Президента РФ, является Правительство РФ. К тому же только Правительство РФ «осуществляет» исполнительную власть Российской Федерации (ч.1 ст. 110 Конституции РФ). Но к огромному сожалению, как только мы начинаем разговор о Председателе Правительства РФ и Правительстве РФ, он сразу же превращается в разговор о том, чего нет в Конституции РФ. А нет в ней многого из того, что могло и должно быть в конституции.
Рассмотрим сначала, что же есть в Конституции РФ о Председателе Правительства РФ и Правительстве РФ в целом. Во-первых, Председателя Правительства РФ назначает Президент РФ (ч. 1 ст. 111). Для того, чтобы Президент РФ мог назначить Председателя Правительства РФ, его кандидатура должна быть утверждена Государственной Думой по представлению Президента РФ (п. «а» ст. 83; ч. 2 ст. 111). Если Государственная Дума трижды отклонит представленные ей кандидатуры, Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ без утверждения Государственной Думы (ч. 4 ст. 111). Причем, в этом случае он вправе распустить Государственную Думу и назначить новые выборы (там же).
Во-вторых, вступивший в должность Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Конституцией определено одно исключение: предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти не требуются, если предшественник назначенного Председателя Правительства РФ был освобожден от должности Президентом РФ (ч. 1 ст. 112).
В-третьих, Президент РФ назначает на должность заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров «социально-экономического» блока. Для этого кандидатуры замов и министров должны быть предварительно утверждены Государственной Думой (п. «д» ст. 83; п. «а1» ч. 1 ст. 103), а представить эти кандидатуры Государственной Думе должен Председатель Правительства РФ (ч. 2 ст. 112). Президент РФ не вправе отказать в назначении на должность заместителей и федеральных министров, кандидатуры которых уже утверждены Государственной Думой (ч. 3 ст. 112). В случае назначения Председателя Правительства РФ без утверждения Государственной Думы (см. ч. 4 ст. 111), а также в случае роспуска Государственной Думы Президент РФ назначает заместителей и федеральных министров «социально-экономического» блока по представлению Председателя Правительства РФ без утверждения Государственной Думы (ч. 5 ст. 112).
В-четвертых, Президент РФ назначает на должность федеральных министров «силового» блока. Эти назначения проводятся после консультаций Президента РФ с Советом Федерации (п. «д1» ст. 83; п. «к» ч. 1 ст. 102).
Схема вполне себе правомерная и даже демократическая. Главное в ней то, что Государственная Дума утверждает (!) кандидатуру Председателя Правительства РФ и кандидатуры остальных членов «социально-экономического» блока Правительства РФ. Следует отметить, что разделение Правительства на два блока с разным порядком назначения сильно усложняет понимание и истолкование конституционных положений, касающихся коллективной ответственности Правительства РФ перед Государственной Думой. Серьезную проблему создает и несовершенство формулировок некоторых интересующих нас положений Конституции РФ, которое усугубляется тем, что многие из них никогда не рассматривались Конституционным Судом РФ, и мы не располагаем их авторитетным толкованием.
Принцип политической солидарности правительства
В конституционном праве парламентских и парламентско-президентских (полупрезидентских) республик важное место занимает принцип политической солидарности правительства. Согласно этому принципу, правительство прекращает исполнение своих полномочий в том же составе, в котором оно было сформировано, во главе с тем же председателем, который его сформировал. Соответственно, любые изменения в действующем составе правительства невозможны в принципе: не нравится министр – меняйте все правительство в целом. Хотя из этого не следует, что в состав нового правительства не могут входить лица, которые входили в состав предыдущего правительства. Тем не менее, принцип очень обременителен. И в тех случаях, когда в стране нет одной доминирующей партии, он стимулирует частую смену правительств.
Главным следствием принципа политической солидарности правительства является его коллективная политическая ответственность. Другим следствием этого принципа является правило коллективного сложения правительством своих полномочий перед новым председателем правительства и (или) новым составом правительства и новым президентом страны. Рассмотрим, как принцип политической солидарности правительства реализуется в Конституции РФ.
Коллективная политическая ответственность Правительства РФ
Политическая ответственность правительства парламентских монархий, полупрезидентских (парламентско-президентских) и парламентских республик – это, в первую очередь, ответственность перед однопалатным парламентом страны или перед нижней палатой двухпалатного парламента, за которыми, как правило, признается право отправить правительство в отставку посредством так называемого «вотума порицания», т.е. голосования палаты по вопросу о недоверии правительству, или так называемого «вотума доверия», т.е. голосования нижней палаты парламента о доверии правительству. Мы не найдем в Конституции РФ положений типа: «правительство подотчётно парламенту» (п. 1 ст. 15 Конституции Венгрии). Тем не менее, Конституция РФ предусматривает ежегодную отчетность Правительства РФ перед Государственной Думой (п. «в» ч. 1 ст. 103) по итогам исполнения федерального бюджета и по результатам своей деятельности в целом (п «а» ч. 1 ст. 114). Подотчетность Правительства РФ Государственной Думе дополняется коллективной политической ответственностью Правительства РФ перед Государственной Думой. В Конституции РФ не используется термины «вотум порицания», «вотум доверия» или «вотум недоверия», но соответствующие конституционно-правовые институты существуют.
Согласно Конституции РФ, Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения недоверия Правительству РФ Президент РФ вправе объявить об отставке Правительства РФ либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае, если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ объявляет об отставке Правительства РФ либо распускает Государственную Думу и назначает новые выборы (ч. 3 ст. 117).
Как мы видим, «вотум порицания» не влечет за собой автоматической отставки Правительства РФ. Государственная Дума вообще не может отправить Правительство РФ в отставку. Это может сделать только Президент РФ, но высказанное Государственной Думой недоверие к действующему Правительству РФ вынуждает Президента РФ принять чью-то сторону: либо сторону Правительства РФ, либо сторону Государственной Думы. Короче, для Государственной Думы «вотум порицания» играет ту же роль, что и револьвер с одним патроном в «русской» рулетке. В этой связи есть мнение о том, что Конституция РФ вообще не предусматривает коллективной политической ответственности Правительства РФ, понимаемой как ответственность исключительно перед парламентом страны.
Помимо «вотума порицания», Конституция РФ предусматривает еще и «вотум доверия». В ч. 4 ст. 117 Конституция РФ гласит: «Председатель Правительства РФ вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ». Если Государственная Дума отказывает Правительству РФ в доверии, Президент РФ в течение 7 дней вправе принять решение об отставке Правительства РФ или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов, и т.д. по аналогии с ч. 3 той же статьи Конституции РФ. К сожалению для всякого изучающего конституцию Государственная Дума ни разу не высказала порицания или недоверия Правительству РФ, хотя попыток сделать это было достаточно. Соответственно, Правительство РФ ни разу не было отправлено в отставку по инициативе Государственной Думы, а Государственная Дума ни разу не была распущена Президентом РФ. И это за 32 года действия Конституции РФ!
Некоторые зарубежные конституции дают председателям (премьер-министрам) правительства своих стран право заявлять, что то или иное голосование по предложению правительства является вотумом доверия, т.е. голосуя за тот или иной законопроект, депутаты нижней палаты парламента или депутаты однопалатного парламента вместе с тем голосуют за доверие или недоверие правительству. Например, такое право дает премьер-министру Конституция Венгрии (п. 4 ст. 21). К счастью, Правительству РФ необходимо домогаться доверия только Государственной Думы, но так везет далеко не каждому правительству Европы. Например, Правительство Италии должно получать доверие обеих палат Итальянского парламента. Правда, каждая палата оказывает доверие или отказывает в нем путем мотивированной резолюции, принимаемой поименным голосованием (ст. 94 Конституции Италии). У нас, как водится, все намного проще: решения о доверии или недоверии правительства принимаются Государственной Думой закрытым голосованием простым большинством голосов.
Говоря о вотумах доверия и недоверия Правительству РФ, не следует упускать из виду того, что соответствующие процедуры остались неизменными с 1993 года, хотя после конституционной реформы 2020 года в составе Правительства РФ появилось два блока – «социально-экономический» и «силовой». К формированию «силового» блока Государственная Дума не имеет никого отношения, и вообще «силовой» блок Правительства РФ – это элемент президентской республики и, в теории, его не должно быть в республике полупрезидентской (парламентско-президентской). Но коль скоро он появился, его правильнее рассматривать не как часть Правительства РФ, а как часть Администрации Президента РФ. В связи с этим, «силовой» блок вообще должен быть освобожден от коллективной политической ответственности перед Государственной Думой так же, как сейчас освобождена от нее Администрация Президента РФ. Ведь «силовым» блоком руководит непосредственно Президент РФ, и вотум порицания в отношении Правительства РФ в целом явится вотумом порицания и в отношении Президента РФ, чего Конституция РФ не предусматривает в принципе. Короче, сказав «А», следует сказать «Б», даже если для этого требуется очередная масштабная конституционная реформа. Конечно, было бы куда лучше, если бы реформа 2020 года была глубже проработана.
Коллективная отставка Правительства РФ
Согласно Конституции РФ, решение об отставке Правительства РФ во всех случаях принимает только Президент РФ. Конституция РФ, помимо вотума порицания или недоверия, предусматривает два основания для отставки Правительства РФ:
- принятие Правительством РФ решения о своей отставке (добровольная отставка);
- принятие решения об отставке Правительства РФ Президентом РФ самостоятельно (принудительная отставка).
Право Правительства РФ добровольно подать в отставку установлено ч. 1 ст. 117 Конституции РФ, которая гласит: «Правительство РФ может подать в отставку…». Президент РФ на основании п. «в» и п. «в1» ст. 83 и ч. 1 ст. 117 Конституции РФ вправе принять или отклонить отставку Правительства РФ. В России добровольная отставка Правительства РФ – явление редкое. Такое случилось всего два раза – в 2007 и 2020 годах. Первым было второе Правительство М.Е. Фрадкова (2004-2007 гг.), вторым – второе Правительство Д.А. Медведева (2018-2020 гг.). Оба раза Президент РФ принимал добровольную отставку Правительства РФ.
Каким актом оформляется решение Правительства РФ о своей добровольной отставке, Конституция умалчивает. Мне, как я не старался, не удалось установить, какими актами оформлялись решения о добровольной отставке правительств М.Е. Фрадкова и Д.А. Медведева. С принятием добровольной отставки Президентом РФ все понятно: оба раза оно оформлялось указами Президента РФ – в 2007 году Указом Президента РФ от 12 сентября 2007 года № 1184 и в 2020 году – Указом Президента РФ от 15 января 2020 года № 14, соответственно. Удивительно, но даже в этих указах не назван акт Правительства РФ, которым оформлено его решение о добровольной отставке.
Конституция РФ дает Президенту РФ право по собственной инициативе без объяснения причин отправить Правительство РФ в отставку (п. «в» ст. 83 и ч. 2 ст. 117). Правительство РФ было принудительно отправлено в отставку Президентом РФ пять раз: два раза в 1998 году, два раза в 1999 году и один раз в 2004 году. В 1998 году было отправлено в отставку Правительство В.С. Черномырдина (1993-1998 гг.), а затем Правительство С.В. Кириенко (1998 г.), в 1999 году – Правительство Е.М. Примакова (1998-1999 гг.), затем Правительство С.В. Степашина (1999 г.), а в 2004 году – Правительство М.М. Касьянова (2000-2004 гг.). Решения Президента РФ об отставке Правительства РФ оформлялись указами Президента РФ. Мне удалось найти только Указ Президента РФ от 23 августа 1998 г. № 983 «О Правительстве Российской Федерации», которым в отставку было отправлено Правительство В.С. Черномырдина, но я думаю, все остальные указы вряд ли отличаются от него чем-то особенным.
В отличие от Конституции РФ, конституции зарубежных полупрезидентских республик обычно не дают президенту страны право по собственной инициативе отправлять правительство в отставку. Однако президент, как правило, обладает правом принудительно отправить в отставку председателя (премьер-министра) правительства, что автоматически влечет за собой сложение полномочий правительства. Отправить в отставку только премьер-министра вправе, например, Президент Франции (ст. 8 Конституции Франции). Оправить в отставку Правительство Франции в целом может только Национальная ассамблея, т.е. нижняя палата парламента Франции, если она абсолютным большинством голосов вынесет вотум недоверия Правительству.
Сложение Правительством РФ своих полномочий
Конституция РФ делает различия между «отставкой» (добровольной или вынужденной) Правительства РФ и «сложением полномочий» Правительства РФ. Согласно ст. 116 Конституции РФ, Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Таким образом сложили свои полномочия 6 правительств: В.С. Черномырдина в 1996 году, В.В. Путина в 2000 году, М.М. Касьянова в 2004 году, М.Е. Фрадкова в 2004 году, В.А. Зубкова в 2008 году, В.В. Путина в 2012 году, Д.А. Медведева в 2018 году и М.В. Мишустина в 2024 году. Согласно п. 1 ст. 34 Федерального конституционного закона от 06 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», решение Правительства РФ о сложении своих полномочий перед вновь избранным Президентом РФ оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность нового Президента РФ. Примером может служить распоряжение Правительства РФ от 7 мая 2000 года № 647-р «О сложении полномочий Правительства РФ перед вновь избранным Президентом РФ». На основании распоряжения Правительства РФ Президент РФ обычно издает указ «О сложении полномочий Правительством Российской Федерации». Примером такого указа является Указ Президента РФ от 07 мая 2018 г. № 202 «О сложении полномочий Правительством РФ».
Правительство РФ слагает полномочия и перед вновь сформированным Правительством РФ. Однако Конституция РФ не содержит прямого указания Правительству РФ слагать с себя полномочия в этом случае. Косвенно такую обязанность Правительства РФ Конституция РФ предусматривает в ч. 5 ст. 117: «В случае отставки или сложения полномочий Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ». Кстати, в подобных случаях Президент РФ издает указ о продолжении деятельности Правительства РФ, например, после сложения полномочий Правительства РФ В.В. Путина было издано распоряжение Правительства РФ от 7 мая 2000 года № 647-р «О сложении полномочий Правительства РФ перед вновь избранным Президентом РФ», которое я уже упоминал. Вслед за ним В.В. Путин уже в качестве Президента РФ издал Указ от 07 мая 2000 года № 836 «О продолжении деятельности Правительства РФ после вступления в должность Президента РФ». Судя по всему, актом формирования нового Правительства РФ является специальный указ Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти», примером которого является Указ Президента РФ от 21 января 2020 г. № 21.
Между тем, можно было бы ожидать, что Правительство РФ должно слагать свои полномочия еще в двух случаях:
- перед вновь избранной Государственной Думой и
- в связи с прекращением полномочий Председателя Правительства РФ либо перед вновь назначенным Председателем Правительства РФ.
Например, согласно Основному закону ФРГ (ч. 2 ст. 69), «полномочия Федерального канцлера или федерального министра заканчиваются в любом случае с первым заседанием нового Бундестага, а полномочия федерального министра – также при любом прекращении полномочий Федерального канцлера». Как мы видим, Основной закон ФРГ прекращает не полномочия Правительства ФРГ, а полномочия его членов – Канцлера и федеральных министров. Согласно часто цитируемой мною Конституции Венгрии, «полномочия Премьер-министра прекращаются, в частности, в связи с формированием новоизбранного Парламента (пп. 1 п. 2 ст. 20), а полномочия Правительства прекращаются с прекращением полномочий Премьер-министра (п. 1 ст. 20). Аналогичные положения есть в Конституции Португалии (ст. 195). Конституция Сербии (ст. 128) гласит о том, что «срок полномочий Правительства истекает по истечении срока полномочий Национальной ассамблеи, которая его избрала». Согласно Конституции Украины (ст. 115), «отставка Премьер-министра Украины влечет отставку всего состава Кабинета Министров Украины».
Конституция РФ не предусматривает сложения полномочий Правительства РФ ни перед вновь избранной Государственной Думой, ни в связи с прекращением полномочий Председателя Правительства РФ, ни в связи с назначением нового Председателя Правительства РФ. Да, Правительство РФ может по любому поводу добровольно подать в отставку на основании ч. 1 ст. 117 Конституции РФ, которую мы с вами уже рассмотрели. Но это добровольная отставка, а не обязательное сложение полномочий. Я не берусь утверждать, что подобное «недопустимо в цивилизованном государстве», но должен признаться, что вижу во всем этом нарушение сбалансированности отношений между Президентом РФ, Правительством РФ и Государственной Думой, а баланс – это основа основ.
Персональная ответственность Председателя Правительства РФ перед Президентом РФ
Говоря о Председателе Правительства РФ, следует помнить, что он является второй после Президента РФ политической фигурой в государстве, и в случае, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, их, согласно ч. 3 ст. 92 Конституции РФ, временно исполняет Председатель Правительства РФ.
При всей своей политической значимости Председатель Правительства РФ согласно ст. 113 Конституции РФ несет «персональную ответственность перед Президентом РФ за осуществление возложенных на Правительство РФ полномочий». Эта ответственность сугубо политическая, хотя Президент РФ – это не Государственная Дума. Но Президент РФ избирается всенародно, что дает основание рассматривать его не только как главу государства, но и как единоличный орган народного представительства. Кроме того, Президент РФ определяет кандидатуру на пост Председателя Правительства РФ, он представляет эту кандидатуру Государственной Думе, и именно он назначает Председателя Правительства РФ после утверждения его кандидатуры Государственной Думой.
Персональная ответственность Председателя Правительства РФ перед Президентом РФ, в частности, выражается в праве Президента РФ освободить Председателя Правительства РФ от должности (п. «а» ст. 83 Конституции РФ). Обратите внимание на терминологические особенности Конституции РФ: персональная «отставка» может быть только добровольной, коллективная «отставка» может быть и добровольной, и принудительной, но если речь идет о принудительной персональной отставке, то это уже «освобождение от должности». Кстати, до конституционной реформы 2020 года Президент РФ мог назначить Председателя Правительства РФ, но не мог освободить его от должности. И только после внесения изменений в п. «а» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ получил это право. Кстати, случаев освобождения от должности Председателя Правительства РФ пока еще не было. Хотя со времени конституционной реформы 2020 года прошло каких-то 5 лет, и я думаю, что все еще впереди.
Персональная ответственность Председателя Правительства РФ перед Государственной Думой
По идее, Председатель Правительства РФ должен нести персональную политическую ответственность и перед Государственной Думой, которая утверждает его кандидатуру до его назначения Президентом РФ. Соответственно, Государственная Дума должна обладать правом отставки Председателя Правительства РФ, но Конституция РФ прямо этого не предусматривает.
Но если отвлечься от суровой действительности и дать волю фантазии, можно себе представить, что Государственная Дума «отзывает» свое утверждение кандидатуры Председателя Правительства РФ, приняв соответствующее поставление. Официально утверждать, что такое постановление неконституционно, вправе только Конституционный Суд РФ, который, кстати, не уполномочен рассматривать дела о соответствии Конституции РФ ненормативных постановлений Государственной Думы. Хотя стоит ли Государственной Думе связываться с попытками отправить в отставку именно Председателя Правительства РФ, если можно провести вотум недоверия Правительству РФ в целом?
Отставка Председателя Правительства РФ
Согласно ч. 41 ст. 117 Конституции РФ, Председатель Правительства РФ вправе подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ. На всякий случай уточню: речь идет о добровольном отказе от должности. Как мы уже выяснили, отставка Председателя Правительства, принятая Президентом РФ, не влечет за собой снятия полномочий Правительства РФ: «Отряд не заметил потери бойца, и «Яблочко» песню допел до конца». Примеров отставки Председателя Правительства РФ в нашей истории пока что не было, и обсуждать, к сожалению, нечего. Но я бы очень хотел посмотреть на человека, который подаст в отставку с поста Председателя Правительства РФ.
Дисциплинарное подчинение Председателя Правительства РФ и Правительства РФ Президенту РФ
Как я уже говорил в предыдущей части этой статьи, дисциплинарное право – это внутрикорпоративное право, право, существующее в каждом устойчивом коллективе. Дисциплинарное право, с одной стороны, является средством поддержания единоначалия и исполнительской дисциплины внутри коллектива (корпорации), сформированной в соответствии с его функционалом. Дисциплинарное право любого коллектива (корпорации) в большем своем объеме формируется их руководящими органами путем издания внутренних нормативно-правовых актов. Свое дисциплинарное право есть в Государственной Думе, Совете Федерации, Правительстве РФ и т.д. Правительству РФ дисциплинарное право необходимо, как и любому органу государственной власти, иначе оно не сможет действовать как единый организм.
К сожалению, у нас в России доктрина дисциплинарного права развита недостаточно, что усложняет задачу корпоративного управления. Неразвитость дисциплинарного права особенно отчетливо видна на фонде бурного развития так называемого «корпоративного права». Дисциплинарное право часто рассматривают исключительно как репрессивную подотрасль трудового права. Между тем, дисциплинарное право содержит аналоги многих институтов позитивных отраслей права. Также необходимо учитывать, что у дисциплинарного права, помимо всего прочего, есть свой, присущий только ему, терминологический и понятийный аппарат, и термины дисциплинарного права требуют корректного применения, иначе они могут дезориентировать непосвященных лиц.
В данном случае нам интересна та часть дисциплинарного права, которую часто именуют «правом внутрикорпоративного управления». Кстати, не удивляйтесь, если кто-нибудь, называющий себя «юристом», скажет, что «право внутрикорпоративного управления» относится к корпоративному праву. На самом деле – это раздел дисциплинарного права. Так чем же интересен этот раздел дисциплинарного права? Он интересен тем, что признает существование трех основных типов распорядительных, т.е. ненормативных, актов: приказ, распоряжение и поручение. Я не буду давать определение каждому из этих типов и ограничусь утверждением того, что все акты, относящиеся к этим типам, действуют исключительно в пределах конкретных коллективов (корпораций), в которых соблюдается единоначалие издавшего их единоличного руководящего органа. Отсюда следует, что приказ, распоряжение или поручение действует исключительно в отношении тех лиц, которые являются членами корпорации и находятся в дисциплинарном подчинении издавшего их руководящего органа. Это универсальное правило, и оно действует и в отношении органов государственной власти, и в отношении органов местного самоуправления, и в отношении частных коммерческих или некоммерческих организаций. Например, если мы узнаем, что Президент РФ издал приказ, распоряжение и поручение, мы должны понимать, что действие этих актов, распространяется на служащих Администрации Президента РФ, т.к. только служащие Администрации Президента РФ безусловно находятся в дисциплинарном подчинении Президенту РФ. Для того, чтобы Президент РФ мог издавать акты этого типа, не обязательно упоминать их в Конституции, достаточно указать, что Администрация Президента РФ находится в его подчинении.
Нормы дисциплинарного права вообще очень редко встречаются в конституциях. Те нормы дисциплинарного права, которые попадают-таки в ту или иную конституцию, имеют какое-то принципиальное юридическое и политическое значение. Но наличие таких норм в конституции – это всегда исключение из общего правила. Не меньшая редкость для конституций и терминология дисциплинарного права. Так, в исходной редакции Конституции РФ упоминался всего один тип из трех названных типов распорядительных актов – «распоряжение». Первый раз «распоряжения» упоминаются в ст. 90 Конституции РФ: «Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения» (ч. 1) и т.д. Второй раз – в ст. 115 Конституции РФ: «…Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение» (ч. 2) и т.д. Так вот, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ действуют в отношении неопределенного круга лиц, грубо говоря, в отношении всех граждан России, а также иностранцев и апатридов, находящихся на территории России, а распоряжения Президента РФ и Правительства РФ – только в отношении должностных лиц, подчиненных Президенту РФ и Правительству РФ, соответственно. Я уже сказал, что подчинены Президенту РФ служащие Администрации Президента РФ. Что касается Правительства РФ, то ему безусловно подчинены служащие Аппарата Правительства РФ. Это к сведению.
В результате конституционной реформы 2020 года в Конституции РФ появилось упоминание еще одного типа распорядительного акта Президента РФ. Этот тип – «поручение». Однако на практике президенты Д.А. Медведев и В.В. Путин задолго до 2020 года щедро раздавали поручения должностным лицам федерального госаппарата и госаппарата субъектов РФ. В 2020 году произошла лишь конституционная легализация этой практики. Что интересно, ч. 1 ст. 90 Конституции РФ осталась без изменений. Она по-прежнему гласит, что Президент РФ издает только указы и распоряжения. В редакции Конституции РФ 2020 года «поручения Президента РФ» упоминаются трижды, и все три раза – в конституционных положениях, в которых в качестве подчиненного выступает либо Председатель Правительства РФ, либо Правительство РФ. Первый раз мы встречаем упоминание «поручение» в ст. 113 Конституции РФ, которая гласит: «Председатель Правительства РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, указами, распоряжениями, поручениями (!) Президента РФ организует работу Правительства РФ»; второй раз – в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ: «На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов, распоряжений, поручений (!) Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения…»; и третий раз – в п. 5 ст. 117 Конституции РФ: «В случае отставки или сложения полномочий Правительство РФ по поручению (!) Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ». Вот тут-то и возникает вопрос: находятся ли Председатель Правительства РФ и Правительство РФ в дисциплинарном подчинении Президенту РФ? Ответ простой и однозначный: нет! Председатель Правительства РФ – самостоятельная политическая фигура, и он, конечно, несет политическую ответственность перед Президентом РФ, но не более того.
В исходной редакции Конституции РФ ч. 1 ст. 110 выглядела так: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ». В результате реформы 2020 года это конституционное положение приобрело следующий вид: «Исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ под общим руководством Президента РФ». Означает ли это, что Правительство РФ состоит в дисциплинарном подчинении Президенту РФ? Нет, ни в коем случае. Во-первых, потому что Правительство РФ – это коллегиальный орган, а Председатель Правительства РФ – это его единоличный руководящий орган, а во-вторых, потому что исполнительная власть Российской Федерации принадлежит Правительству РФ, а не Президенту РФ. Если бы Правительство РФ было дисциплинарно подчинено Президенту РФ, то исполнительная власть принадлежала бы Президенту РФ. В чем тогда заключается «общее руководство» Президента РФ Правительством РФ?
Этот вопрос следует адресовать разработчикам конституционной реформы 2020 года. Судя по всему, они видят «общее руководство» Президента РФ в том, что он раздает «поручения» Правительству РФ, Председателю Правительства РФ, конкретным федеральным министрам и т.д. Но для этого Правительство РФ в целом и все его члены должны быть дисциплинарно подчинены Президенту РФ, по крайней мере, в отношении Председателя и социального-экономического блока Правительства РФ. Видимо, Президент РФ вправе давать распоряжения и поручения только федеральным министрам «силового» блока, если, конечно, признавать их должностными лицами, находящимися в дисциплинарном подчинении Президенту РФ.
В связи с тем, что нас с вами особо интересует институт контрассигнации подписи Президента, нам следует знать, что контрасигнатура не является институтом дисциплинарного права. Институтом дисциплинарного права является визирование проектов внутренних актов организации. Контрасигнатура – это институт конституционного права. В некоторых странах контрасигнатура встречается и в иных (процессуальных) отраслях права, но это скорее исключение, чем правило. Таким образом, о контрассигнации распоряжений и поручений Президента РФ не может быть и речи, если мы, конечно, признаем их дисциплинарно-правовыми актами.
Вообще, появление «распоряжений» и «поручений» в Конституции РФ – очень знаменательное и, к сожалению, закономерное явление. Два эти распорядительных акта «занесло» в Конституцию РФ по той причине, что российская элита мыслит исключительно категориями дисциплинарного права. Ей категорически непонятен политический процесс с «чрезмерной» независимостью его участников. Российской элите нужен «начальник», который приказывает, распоряжается и дает поручения. Отсюда и широко распространенные представления о российском государстве, как об акционерном обществе «Российская Федерация», а о Президенте РФ как о его Генеральном директоре. Но это представление категорически неверно. Государственное и конституционное право не имеют ничего общего с дисциплинарным и корпоративным правом. Любые аналогии ущербны и неадекватны. Появление в арсенале Президента РФ дисциплинарно-правовых актов и их широкое использование следует рассматривать как тревожный симптом – симптом политической деградации российского государства.
Контрасигнатура Председателя Правительства РФ
И вот мы снова возвращаемся к теме контрасигнатуры – ключевой теме настоящей статьи. Хотя, о чем тут говорить: Конституция РФ, как вы уже знаете, не предусматривает обязательности контрассигнации подписи Президента РФ Председателем Правительства РФ. Казалось бы, отсутствие контрасигнатуры Председателя Правительства РФ на дисциплинарно-правовых актах Президента РФ (распоряжениях и поручениях) понятно и обосновано, но Конституция РФ не предусматривает обязательной контрасигнатуры Председателя Правительства РФ даже на «судьбоносных» указах Президента РФ. Хотя после легализации в 2020 году поручений Президента РФ количество указов и даже распоряжений Президента РФ, как мне кажется, сильно поубавилось. Во всяком случае, благодаря нашим СМИ, на слуху только одни поручения Президента РФ. Конечно, поручения Президента РФ сузили «место под солнцем» для указов, но указы никто не отменял, и деятельность Президента РФ, в принципе, не может быть ограничена одними поручениями. Но как только появляется текст указа Президента РФ, возникает вопрос об отношении Правительства РФ и к его содержанию, и к его исполнению. Контрасигнатура Председателя Правительства РФ, если бы она была, сняла бы все эти вопросы.
Нужно понимать, что премьер-министра (председателя правительства) контрассигнует подпись президента от лица правительства. Кстати, в конституциях некоторых стран Европы предусмотрена только контрасигнатура премьер-министра. Через контрасигнатуру премьер-министра правительство страны как единое политическое целое признает политическую целесообразность контрассигнованного акта президента или монарха страны либо акта парламента, берет на себя ответственность за этот акт и гарантирует его должное исполнение. В некоторых странах правительство самостоятельно определяет свою политику и контрассигнация того или иного акта президента, монарха либо парламента, помимо прочего, означает, что этот акт не противоречит политике правительства. Например, согласно ст. 20 Конституции Франции, которую я уже упоминал, «Правительство определяет и проводит политику нации». При этом, согласно ст. 19 Конституции Франции, акты Президента Республики за рядом исключений «контрассигнуются Премьер-министром и в случае необходимости – ответственными министрами». Говоря о 5-ой Французской Республике, следует учесть еще и то, что согласно ст. 13 Конституции Франции, «Президент Республики подписывает ордонансы и декреты, рассмотренные в Совете министров», т.е. в Правительстве Республики. За редким исключением, никаких других ордонансов и декретов Президент Франции и не издает. Соответственно, контрасигнатура Премьер-министра на ордонансе или декрете Президента Республики подтверждает тот факт, что данный ордонанс или декрет рассмотрен Советом Министров, не противоречит политике Правительства Республики и будет исполнен.
В России все не так, как во Франции. Согласно п. 3 ст. 80 Конституции РФ, Президент РФ «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства», согласно п. «б» ст. 83 Конституции РФ, он «осуществляет общее руководство Правительством РФ» и «вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ». При этом, Конституция РФ никак не касается того, где, как и где Президент РФ дает свои поручения и издает свои указы и распоряжения. Основная деятельность Президента РФ протекает вне Правительства РФ и без его участия. Взаимодействие федеральных министров «силового» блока с Президентом РФ не в счет, т.к. все они контактируют с Президентом в индивидуальном порядке, будучи его подчиненными через «голову» Председателя Правительства РФ.
Вроде бы здесь вообще нет места для контрасигнатуры Председателя Правительства РФ. Но это не так. При всем своеобразии Конституции РФ, которое выражается в удивительных противоречиях, место контрасигнатуры Председателя Правительства РФ в федеральном политическом процессе России вакантно. Председатель Правительства РФ должен контрассигновать подпись Президента РФ, по крайней мере, на всех актах, касающихся социальной и экономической политики России. Еще раз скажу: Председатель Правительства РФ – это второе лицо в государстве, младший коллега Президента РФ, который должен иметь возможность официального влияния на деятельность Президента РФ. И речь не идет о праве вето. Речь идет о второй подписи Председателя Правительства РФ после подписи Президента РФ. Хотя, по моему мнению, для нашего госаппарата одной контрасигнатуры Председателя Правительства РФ недостаточно. Нужна еще и контрасигнатура профильного федерального министра, но об этом мы поговорим в завершающей части этой статьи, которая будет посвящена ответственности, безответственности и неприкосновенности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.
Должностная безответственность и неприкосновенность Председателя Правительства РФ
Ко всему прочему, Председатель Правительства РФ полностью лишен должностной безответственности и неприкосновенности. Следовательно, против второго должностного лица в нашем государстве в любое время может быть возбуждено уголовное преследование, он может быть задержан в своем доме, в своем кабинете, в зале заседаний Правительства РФ. В любое время в его доме и в его кабинете могут быть произведены выемки или обыски. То есть Председатель Правительства РФ де-юре подлежит юридической ответственности без каких-либо ограничений как за свои действия в качестве Председателя Правительства РФ, так и за свои действия в качестве частного лица, и это, вообще-то, не является достоинством нашей Конституции.
Председатель Правительства РФ безусловно заслуживает хотя бы малой части того трогательного отношения, которое составители Конституции РФ проявили к Президенту РФ. Без должностной безответственности и хотя бы срочной неприкосновенности Председатель Правительства РФ является «мальчиком для битья» и «расходным материалом». А это неправильно. При таком отношении к Председателю Правительства РФ исполнительная власть в нашей стране всегда будет хромать на обе ноги. Председатель Правительства РФ обязательно должен быть защищен от произвола хотя бы на время своего пребывания у власти. Причем решение о снятии с него неприкосновенности должна принимать Государственная Дума и никто иной.