Зачем нужны полпреды, если есть губернаторы? Какую роль играет институт полпредства в развитии российских регионов? Этими вопросами часто задаются многие, даже далекие от политики, люди. Ответы не лежат на поверхности, но они есть и достаточно однозначны. 25-летний юбилей института полпредов в федеральных округах – повод поговорить об этом.
Если подходить формально, то институт полпредов конечно старше. Указ первого Президента страны Бориса Ельцина "О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР" вышел 22 августа 1991 года. Указ учредил институт представителей Президента РСФСР, а новая Конституция России, принятая в 1993-м, его дополнительно укрепила уже на уровне Российской Федерации.
Принято считать, что главным идеологом создания института полпредов был государственный секретарь РФ Геннадий Бурбулис. На этапе становления нового российского государства децентрализация власти была чрезвычайно высока, в ряде регионов отмечались сепаратистские настроения и «око государево», а именно полномочные представители Президента, на местах были крайне необходимы. На полпредов была возложена функция идеологического контроля, они следили за тем, как идут в регионах реформы, контролировали ход избирательных кампаний.
Далеко не всем главам регионов введение института полпредов пришлось по душе. На этапе становления новой структуры порой возникали конфликты. Некоторые губернаторы-тяжеловесы были недовольны тем, что кто-то вмешивается в принятие политических решений. С другой стороны главы регионов опасались, что полпреды станут доносить до Президента нелицеприятную информацию об их работе. В итоге, по мнению российского политолога Ростислава Туровского, в 90-е сложились две модели взаимоотношений полпредов с губернаторами «модель конфликта» и «модель лояльности». В целом же первый этап становления института полпредов можно назвать не самым простым, а его эффективность в 90-е оценивается многими экспертами как средняя.
Все кардинально меняется в 2000 году. В стране появляются федеральные округа и, одновременно, 13 мая Президент Владимир Путин подписывает указ "О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе". Эта реформа позволила сформировать полноценную нормативно-правовую базу для института полпредов и определить ключевые задачи полномочного представителя. Среди них:
- организация в подведомственном федеральном округе работы по реализации органами власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, устанавливаемых Президентом России;
- реализация в округе кадровой политики Президента РФ;
- предоставление Президенту РФ регулярных докладов о текущем состоянии обеспечения национальной безопасности в округе, о политическом, социально экономическом положении в федеральном округе;
- внесение соответствующих предложений Президенту РФ;
- разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа.
Словом, полномочия полпредам определили весьма широкие и с этого момента они начинают играть очень значимую роль в жизни регионов. Новосибирский сенатор Александр Карелин в своем недавнем интервью порталу «Контитент Сибирь. Online» подчеркивал:
«Я бы выделил особую, дисциплинирующую, роль этого института в ходе избирательных кампаний. Полпредство в данном случае можно воспринимать как гарант выдержанной манеры ведения выборов — без грязи и хлестких заявлений. Каждый регион обладает своей спецификой, но полпредство твердо выступает за поддержание рамок выборной культуры как на стадии подбора кандидатов, так и в период голосования. Очевидно, что за последние 25 лет институт полномочных представителей много сделал для внедрения четких правил в этом сегменте».
В разных федеральных округах начало работы института полпредов проходило по-разному, но совершенно уникальная ситуация сложилась в Сибирском федеральном округе, где с 1990 года действовала мощная и эффективная структура, сплачивающая территории – Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Сибирское соглашение». Правовой статус ассоциации гарантировало ни много ни мало – распоряжение, подписанное первым Президентом страны Борисом Ельциным. Борис Ельцин, Владимир Путин, другие федеральные руководители высочайшего уровня не раз участвовали в заседании Совета МАСС и принимали непосредственное участие в его работе. В Совет ассоциации входили (и входят) главы исполнительной и законодательной власти сибирских регионов. Еще в первом распоряжении Бориса Ельцина, касающемся работы МАСС, отдельный пункт гласил: «Оставлять в распоряжении членов ассоциации 10% продукции, производимой предприятиями, расположенными в регионе, для формирования территориального фонда товарных и сырьевых ресурсов на основе региональных балансов производства и потребления с целью реализации этой продукции как внутри страны, так и за рубежом». Добиться такого выгодного для экономики регионов распоряжения в 1991 году казалось делом абсолютно немыслимым.
К 2000-му году на счету МАСС числилось множество принятых Правительством РФ предложений по улучшению бюджетного регулирования, развитию экономики, налаженные связи в области международного сотрудничества, разработанная и утвержденная на высшем уровне федеральная целевая программа «Сибирь». По сути, ассоциация представляла собой великолепный инструмент для развития не только регионов, но и макрорегиона «Большой Сибири». А ведь именно таким развитием и должен был заниматься с 2000 года полномочный представитель Президента в Сибирском федеральном округе.
Некоторые эксперты тут же поспешили усомниться, что два медведя уживутся в одной берлоге. С одной стороны только что назначенный полпред Леонид Драчевский, еще недавно бывший министром по делам Содружества Независимых Государств. С другой стороны политические тяжеловесы с огромным авторитетом: Александр Лебедь, Аман Тулеев, Виктор Толоконский, Леонид Полежаев, Виктор Кресс. Однако ни один прогноз скептиков себя не оправдал и между полпредством и МАСС быстро сложились самые доверительные рабочие отношения. Уже с 2001 года Совет Сибирского федерального округа и Совет Межрегиональной организации «Сибирское соглашение» начинают проводиться совместно, а важнейшим итогом общей работы становится принятая в 2002 году Правительством РФ Стратегия социально-экономического развития Сибири на 2000-2010 годы.
Вот как вспоминал этот важный и для МАСС, и для института полпредства период Виктор Толоконский, который не только руководил Новосибирской областью и Красноярским краем, но также занимал должность полпреда в СФО в 2010-2014 годах:
«Новым этапом развития «Сибирского соглашения» стало начало 2000-х годов, когда произошло формирование института полномочных представителей президента в округах. Полномочный представитель стал помогать отстаивать интересы регионов во взаимоотношениях с федеральным центром. На многих заседаниях МАСС присутствовали и председатель ассоциации, и представитель президента. Больший акцент стал делаться на кооперационной связи внутри Сибири, на взаимодействии с бизнесом. Появлялось много масштабных проектов, которые были поддержаны полномочным представителем и активно отстаивались в Москве».
В 2004 году Леонида Драчевского на посту полномочного представителя президента в СФО сменил Анатолий Квашнин. Боевой генерал оставался на этой должности до 2010 года. Во время его работы укреплялась не только интеграция с «Сибирским соглашением», но и с другими общественными объединениями и ассоциациями. Впервые, под эгидой МАСС, прошли Съезд строителей Сибири и Съезд работников сибирского агропромышленного комплекса, съезды региональных IT компаний и зернопроизводителей. При нем был дан старт Межрегиональному проекту развития региональной и малой авиации на территории Сибири до 2015 года.
Следующим в 2010 году полпредство возглавил опытнейший Виктор Толоконский. Период его работы также знаменовался многими значимыми событиями. Это и прошедший IТорговый форум Сибири. И, инициированный «Сибирским соглашением», проект дистанционного обучения специалистов государственных и муниципальных заказчиков Сибирского федерального округа. Это и укрепление международных связей.
Опыт следующего полпреда Николая Рогожкина, который занял должность в 2014-м, был востребован при устранении последствий чрезвычайных ситуаций и не только.
В 2016 году полномочным представителем президента в СФО стал Сергей Меняйло. Его работа запомнилась многими важными для сибиряков событиями. Впервые, регионы, входящие в «Сибирское соглашение», выступили в 2019 году единым фронтом в рамках общей экспозиции на Петербургском международном экономическом форуме. Этот опыт был признан настолько успешным, что в дальнейшем на главные экономические форумы страны сибиряки неизменно заявлялись с общим стендом. Тогда же в первый раз прозвучало понятие «Большая Сибирь», подразумевавшее концептуальное развитие глобального сибирского макрорегиона. Поражало воображение и количество комплексных инвестиционных проектов, которые специалисты Исполкома МА «Сибирское соглашение» и представители регионов предлагали к реализации в рамках форумов и выставок.
С 2021 года полномочным представителем президента в сибирском федеральном округе является Анатолий Серышев. В тесном контакте с главами сибирских регионов, исполкомом МА «Сибирское соглашение» идет реализация принятой «Стратегии развития Сибири до 2035 года». Стратегия предполагает вложение в глобальную сибирскую экономику более 17 триллионов рублей и постоянно дополняется новыми мероприятиями, призванными обеспечить импульс экономического развития.
О роли полномочного представителя президента в СФО Анатолия Серышева в продвижении Стратегии, председатель исполкома МА «Сибирское соглашение» Геннадий Гусельников рассказывает так:
«Он непосредственно участвовал в подготовке перечня мероприятий, занимался организацией системы взаимодействия между ведомствами, отстаивал позицию сибирских регионов в Москве, помогал нам заходить на федеральный уровень, чтобы в министерствах и у курирующих вице-премьеров нас принимали. Роль полномочного представителя – это роль лидера, открывающего окно новых возможностей для развития Сибири».
Резюмируя, можно уверенно отметить, что институт полпредства, спустя 25 лет, успешно прошел стадии становления и развития. Эксперты отмечают, что сегодня полпреды наделены следующими достаточно эффективными формами и процедурами взаимодействия с регионами и федеральным центром.
Остается только поздравить всех представителей института полпредства с наступлением эффективной и эффектной зрелости. А как еще воспринимать двадцатипятилетний возраст?!