Управление в органах местного самоуправления

В статье рассматриваются подходы к управлению кризисами муниципального образования на основе системного анализа и теории циклов.

Поскольку налицо управленческий характер рассматриваемого явления, кризис муниципального образования можно подразделить на отдельные сферы возникновения, следуя основным функциям управления (см. рис. 1). Как известно, принято выделять четыре основные функции управления: планирование, организация, мотивация и контроль. При этом для эффективного их осуществления необходимы связующие процессы, в качестве которых выступают коммуникация и процесс принятия решений. В целом все это составляет механизм достижения целей, называемый управление. Следовательно, кризис управления может возникнуть при появлении проблем или кризисных явлений в любой из составляющих данного механизма. Для каждой из функций управления можно выделить отдельные направления, нарушения, деятельности которых наиболее опасны.

Следует заметить, что в рамках функций управления можно обозначить сферы, ошибки в которых наиболее опасны. Накопление таких ошибок может привести к переломному моменту управления в целом. Говорить о кризисе отдельной функции управления не совсем корректно, так как разделение процесса управления достаточно условно и носит теоретический характер. Но в то же время такое разделение позволяет на практике отслеживать отдельные области возникновения факторов кризисных явлений.

Рис. 1. Основные функции управления с элементами, наиболее уязвимыми для проявления кризисных факторов

ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Функция «планирование» отвечает за постановку задач. Рациональное составление местного бюджета определяет наличие средств для удовлетворения потребностей местного населения. В ситуации дефицита бюджета возникают кризисные ситуации, связанные с невозможностью осуществлять расходы по основным обязательствам. Данные проблемы решаются при помощи дотаций и прочих механизмов бюджетного регулирования. Кроме того, важным антикризисным методом на данном этапе является разработка стратегии и планов, которые определяют основные цели и направления развития. Отсутствие совсем или недостаточное внимание к данным программам приводит к кризисам в любой момент существования муниципалитета. Планирование принято разделять по времени на кратко, средне и долгосрочное. Таким образом, учитывая изменчивость и разницу условий, в которых происходит постановка задач и их выполнение, планирование, рассчитанное на отдаленные моменты в будущем, несет в себе риск возможных несоответствий намеченному плану. Невыполнение плана само по себе представляет не достигнутую цель, а значит – кризис. Поэтому в данном контексте реализуемость, логичность, финансовая осуществимость плана – существенная антикризисная мера. Кроме того, в отдельных случаях в условиях быстро меняющейся конъюнктуры гибкость плана не является его нарушением.

Функция «организация» отвечает за распределение задач по конкретным исполнителям на основе определения обязанностей и делегирования полномочий. Деятельность органов местного самоуправления по выбору и созданию конкретных организаций, которые будут оказывать услуги для обеспечения главной цели муниципального управления, распределение среди них обязанностей и полномочий, создает структуру удовлетворения потребностей местного сообщества. Сбои или перекосы в ее функционировании становятся кризисными факторами. Также в данном контексте важна эффективность организационной структуры исполнительного органа местного самоуправления. Для диагностики кризисов в области функции управления «организация» необходима система критериев оценки качества деятельности органов исполнительной власти. Таким образом, здесь проявляется двухуровневость организационного процесса. С одной стороны, это касается исполнительного органа власти муниципалитета, с другой – хозяйствующих субъектов, учредителем которых выступает муниципальное образование. Муниципальные предприятия и организации, имея понятную подчиненность, наделены определенной свободой в своей хозяйственной деятельности. Данная непрямая зависимость от управляющих органов является необходимой, но несет в себе риски нарушений и ошибок.

Функция «мотивация» отвечает за побуждение исполнителей к выполнению поставленных задач. Это исключительно внутренняя характеристика системы управления в муниципалитете, отражающая способы и методы побуждения к эффективной работе муниципальных служащих. На данной функции отражается общая политика государства в отношении муниципальной службы. Несмотря на внутренний характер данной функции управления она играет первостепенное значение в эффективности и жизнеспособности муниципального образования, так как большинство кризисов носят антропогенный характер и являются результатом нерациональных действий людей. Данная сфера является наиболее уязвимой и наименее прозрачной, а, следовательно, сложно прогнозируемой. Кризис управления во многом находится в области мотивации работников.

Функция «контроль» необходима для проверки выполнения поставленных задач, определения причин невыполнения, корректировки намеченных целей. Чрезмерный контроль отдельных сфер муниципального управления и отсутствие обратной связи с потребителями муниципальных услуг приводят к потере или искажению информации о состоянии муниципального управления и как следствие – кризисным ситуациям. Данная функция управления заложена уже в грамотно разработанную организационную структуру и является неотъемлемым элементом системы диагностики кризисов. Можно говорить о том, что именно данная функция отвечает за выявление кризиса управления на ранних стадиях. Контроль объектов управления и самоконтроль системы управления зависит от разработки показателей функционирования муниципалитета, которые системно смогут отражать действительный ход событий.

Реализация функции управления невозможна без связующих процессов, к которым относятся принятие решений и коммуникация. Без них никакого управления не существует. Его эффективность зависит от их качества. Даже хорошо спланированная, организованная с грамотным режимом мотивации система управления может испытать кризис вследствие неправильных решений и плохого уровня коммуникаций, формулирования задач, невозможных к выполнению. Таким образом, ошибки в данных процессах – один из основных факторов кризисов организационного, управленческого характера. Функции управления – это непрерывные и постоянно осуществляемые процессы и, несмотря на то, что данные функции выстраиваются в логическую цепочку, на практике они представляют собой одновременно совершаемые действия.

В то же время все социально- экономические системы, в том числе и муниципальное образование, подвержены циклическому развитию. В экономической теории изучены главные циклы колебания уровня деловой активности по временному признаку, а также определены их основные факторы. Так, выделяют:

• краткосрочные экономические циклы с характерным периодом 3–4 года (циклы Китчина). Они вызваны движением товарно-материальных ценностей, а именно запаздыванием в движении информации, влияющей на принятие решений коммерческими фирмами по разгрузке мощностей при превышении предложения над спросом;
• среднесрочные экономические циклы с характерным периодом в 7–11 лет (циклы Жюгляра). Они представляют собой колебания в объемах инвестиций в основной капитал и выражаются заменой активной части средств производства одновременно в нескольких отраслях;
• экономические циклы с характерным периодом 15–20 лет (ритмы Кузнеца). Их принято связывать с обновлением инфраструктуры, а также с демографическими и миграционными процессами, влияющими на спрос на жилье;
• долгосрочные экономические циклы продолжительностью 40–60 лет (длинные волны Кондратьева). Они обусловлены кардинальным обновлением технологического базиса общества.

Циклическое развитие, таким образом, представляет собой периодическое отклонение от определенного равновесного состояния системы.

Для макросистем характерно наличие четырех стадий в цикле деловой активности (см. рис. 2).

1. СПАД. На этой стадии происходит сокращение производства, падение цен, затоваривание, сокращение занятости, рост числа банкротств, снижение зарплат.
2. ДЕПРЕССИЯ (стагнация). На данной стадии формируется равновесие на новом, более низком уровне общественного воспроизводства, инвестиционная деятельность практически отсутствует, норма процента падает, формируется выжидательное состояние системы.
3. ОЖИВЛЕНИЕ. Для этой фазы характерны повышение деловой активности, прирост инвестиций, рост цен, расширение производства и занятости, повышение процентных ставок, возникновение новых предприятий. Эта стадия завершается достижением докризисного уровня.
4. ПОДЪЁМ (бум). Для данной стадии характерно значительное расширение производства, рост инвестиций, возникновение множества новых предприятий, внедрение новых технологий, рост курсов акций, процентных ставок, цен, зарплат. В то же время происходит увеличение товарных запасов, рост напряженности банковских балансов, увеличение закредитованности производственных фирм, непропорциональный рост инвестиций в производственной сфере.

Рис. 2. Экономический цикл общественного воспроизводства

Стадия подъема всегда заканчивается спадом, а переход от подъема к спаду и представляет собой кризис. Кризисами во всех циклах можно считать точки или пики, после которых происходит смена повышательной тенденции на понижательную. Хотя в расширительной трактовке любой переход от одной стадии к другой является кризисом, так как требует новых методов достижения целей, но использовать ее в рамках исследования, ставящего целью определить момент, после которого возможно наступление негативных тенденций, не представляется целесообразным.

Таким образом, возникновение кризисных явлений в системе, выраженных определенным изменением основных показателей ее существования, неизбежно. К такому выводу приходит большинство исследователей. Так, по мнению Юна Г.Б., кризис следует рассматривать как нарушение равновесия в экономике и один из неизбежных и закономерных (преодолимых) этапов в ее циклическом движении.

Указанные выше циклы относятся в большей степени к развитию национальных экономик. Для микроуровня также характерна цикличность развития, которая проявляется в жизненных циклах предприятий. Муниципальное образование в данном смысле занимает пограничное состояние, аккумулируя специфику обоих уровней экономики. Поэтому можно сказать, что в местной социально-экономической системе возможно существование локальных муниципальных циклов. Как отмечает в своей работе Р.А. Попов, «мировой опыт свидетельствует, что кризис – это естественное состояние экономических организаций любого уровня».

Если в наиболее упрощенном виде представить процесс развития муниципального образования, то кризисами в управленческом смысле будут выступать моменты смены менеджмента в результате выборных процедур и других законных механизмов (см. рис. 3). Если муниципальное образование рассматривать как организацию, то для него также характерно наличие жизненного цикла, но со спецификой, определяемой особенностями данного объекта (см. рис. 4).

Рис. 3. Упрощенное понимание муниципальных кризисов в управленческом аспекте

То есть, как и для любой организации, для муниципального образования характерно наличие таких этапов, как «детство», «юность», «зрелость» и «спад». При эффективном управлении муниципальное образование должно останавливаться в своем развитии на этапе «зрелость» на максимально долгий срок. Также возможна ситуация, когда в результате качественных изменений в местном социально-экономическом комплексе или системе муниципального управления происходит переход системы в новое состояние при возврате на стадию «детство» или «юность». Это предполагает волнообразное развитие.

Рис. 4. Жизненный цикл муниципального образования и основные кризисные явления на его стадиях

При этом возникновение кризиса в рамках данных рассуждений возможно в двух качественно разных случаях:

1. При смене стадий развития – в данной ситуации непосредственно наблюдается кризис управленческого характера, когда прежние средства достижения целей не применимы для новой ситуации;
2. При текущем функционировании в рамках одного периода жизненного цикла – данная категория кризисов более многогранна и сложна.

Учитывая, что определенные кризисные ситуации возникают на любом этапе «жизни» муниципального образования (организационные проблемы, проблемы мотивации), необходимо выделение типов кризисов, наиболее характерных и опасных на конкретном этапе жизни муниципального образования. На стадии «детство» происходит формирование органов муниципального управления в результате выборных процедур и назначений, определение структуры управления и постановка основных задач функционирования. Кризисными факторами на данном этапе являются отсутствие опыта совместной работы и квалифицированных профессионалов, отсутствие должной проработки процедур принятия решений, налаженных каналов делегирования ответственности, проблемы в осуществлении коммуникаций. Наиболее сложная ситуация возникает при плохой организационной совместимости представительных и исполнительных органов местной власти.

ОСНОВНЫЕ СТАДИИ ЖИЗНЕННОГО ЦИКЛА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

На стадии «юность» уже налажена совместная работа органов управления и решены проблемы, существующие на предыдущем этапе. Здесь происходит решение первоочередных задач функционирования, корректируется организационная структура в соответствии с целями долгосрочного характера. Кризисными факторами выступают нерациональные пропорции организационной структуры и системы управления, которые приводят к решению одних проблем за счет других, а также необходимость оперативной переориентации системы управления в связи с активизацией деятельности и частым возникновением новых проблем, требующих быстрых решений.

На стадии «зрелость» муниципальное образование может функционировать эффективно в долгосрочной перспективе и задачи его сводятся к поддержанию существующего состояния. Однако здесь предъявляются большие требования к системе мониторинга ситуаций и снижения основных показателей удовлетворения потребностей местного населения. Кроме того, определенные проблемы могут возникать в завершении долгосрочных проектов. Наиболее опасны проявления ошибок, допущенных на начальных стадиях развития и в процессе стратегического планирования.

Далее следует стадия «спад», которая фактически представляет собой результат кризиса. Главная задача системы антикризисного управления – диагностировать момент наступления кризиса и принять меры по снижению негативных последствий.

В циклическом развитии систем на макро- и микроуровне есть жизненно важное различие. На макроуровне кризис завершает экономический цикл, но не является конечным результатом функционирования. На микроуровне же кризис в конечном итоге может привести к двум последствиям: либо организация выходит из сложившейся ситуации и начинается новая стадия развития, либо организация прекращает свое существование в результате банкротства. Муниципальное образование в данном смысле больше схоже с макросистемами, поскольку не разработано и нормативно не закреплено механизма, в процессе которого муниципалитет может быть ликвидирован по аналогии с предприятием.

Следует заметить, что хоть кризис и не является динамическим процессом, те последствия, которые он влечет, и те изменения, которые ему предшествуют, представляют собой определенную стадийную последовательность. Назовем данные состояния кризисными ситуациями, чтобы не противоречить выбранной переломной и моментной характеристике кризиса в данном исследовании. В научной среде больше изучены и описаны кризисы на предприятиях, поэтому и стадии кризисных ситуаций в основном выделяют исходя из специфики данных субъектов. Однако в отношении кризисов в муниципальном образовании возможно выделение стадий по аналогии с теорией Р. Кристека, поскольку она достаточно универсальна.

СТАДИИ КРИЗИСНЫХ СИТУАЦИЙ ПО КРИСТЕКУ

1. Потенциальный кризис. На данной стадии кризис только возможен, нет явных сигналов о его появлении. В такой стадии муниципальное образование может находиться достаточно долгое время, поддерживая свое состояние текущей работой всех систем, однако находясь в рискованном положении потерять этот баланс. Потенциальный кризис фактически равнозначен обычному состоянию системы и его диагностика очень сложна.
2. Скрытый кризис. Эта стадия представляет собой уже реальный или с большой вероятностью возможный кризис. Диагностика кризисов муниципального образования должна эффективно применяться именно на этой стадии, поскольку меры для предотвращения негативных последствий здесь будут самыми результативными и дешевыми. Проблема даннойстадии заключается в восприятии, то есть, используя логику нормального функционирования, изменения в системе, характерные для стадии скрытого кризиса не воспринимаются большинством как начало спада.
3. Острый преодолимый кризис. На этом этапе начинается непосредственное ощущение исходящего от кризиса негативного воздействия на муниципальное образование. Вместе с этим ситуация обычно усложняется внезапно возникшей резкой нехваткой времени и неотложностью принятия решений. На этом этапе для преодоления кризиса требуется мобилизация всех внутренних возможностей муниципального образования. На данной стадии еще есть возможность преодоления острого кризиса, но мероприятия по преодолению кризиса и на улучшение ситуации должны оказать свое действие за очень короткий промежуток времени, имеющийся в распоряжении.
4. Острый непреодолимый кризис. На этом этапе требования для преодоления кризиса значительно превышают имеющийся потенциал. Преодоление кризисного процесса невозможно из-за отсутствия действенных мер, из-за экстремально сильного давления времени и из-за усиливающейся интенсивности деструктивных воздействий. В таком положении муниципальные образования обычно обращаются за помощью на вышестоящие уровни власти.

Таким образом, кризис муниципального образования можно рассматривать как явление управленческого и организационного характера через основные функции управления и стадии «жизненного цикла». При этом данные элементы в большей степени относятся к внутренним факторам, которые в свою очередь находятся в сильной зависимости от внешних. Но грамотная диагностика внутренних факторов значительно снижает риск возникновения и степень влияния кризисов в муниципальном образовании. Кризис муниципального образования – это переломный момент в циклическом развитии и функционировании местной социально-экономической и управленческой системы, влекущий за собой негативные процессы в местной экономике и социальной сфере, а также наступление ситуации, при которой деятельность органов местного самоуправления не позволяет в достаточной мере удовлетворять потребности местного населения, обеспечивать повышение его качества жизни и контролировать социально-экономические процессы.

Ист.: Вестник Университета № 1, 2014г.

«Кризисы муниципального образования как этап циклического развития»

© Тарханова Л.А., Тарханов Ф.С., 2014г.

Управление в органах местного самоуправления. (Василий Белов Иваново ЖКХ)