Статья пятая
Издержки технологий авторского канала
Так бывает, начинаешь писать статьи на какую-то актуальную тему, высказываешь своё предварительное мнение, по мере изложения фактуры статьи, но в результате погружения в материал начинаешь понимать, что первоначальные авторские суждения были недостаточно обоснованными или даже полностью ошибочными. Но ведь подписчики уже прочитали первые публикации, для них – именно первые, предварительные, выводы автора – информация для размышлений. И не факт, что последующие статьи они тоже будут читать… Как быть автору? Не высказывать заранее никаких суждений, оценок и рекомендаций? Этого делать не следует, поскольку в этом случае теряется эффект живого диалога с читателем, исчезает качество живого общения, которое на авторском канале – обязательное правило. Не писать статьи, пока не наберешь материал полностью? Но это не всегда возможно: авторское расследование всегда было самым распространенным приёмом в публицистике, поскольку читателям интересен сюжет в развитии, а авторам часто приходится работать над темами, где полной ясности до их пор нет.
Злой умысел или вынужденная мера
Вернуться к заголовку статьи вынужден, поскольку четыре статьи этого цикла вынуждают меня признать, что первоначальная позиция, в некоторых случаях, была излишне прямолинейной, не учитывала информацию, которая была получена уже в процессе работы над темой. Признавать и исправлять ошибки никогда не поздно. И не стыдно. Так что, в заголовке статьи все правильно формулирую – расставим акценты.
Справедливости ради, надо признать
Фактическое уничтожение государственных нотариальных контор за тридцать лет существования нотариата было вызвано, в том числе, особенностями структуры государственного нотариата: создание и работа нотариальных государственных контор в малонаселенных и труднодоступных районах нерентабельно и обременительно для региональных бюджетов. Частный нотариус может работать в любых условиях и на частный нотариат оказывают влияние только условия и потребности рынка. Для государства, частные нотариусы в малонаселенных и труднодоступных регионах – единственная возможность обеспечить население нотариальными услугами.
А у нас был выбор?
Ну, допустим, монополию частных нотариусов мы признаем результатом злонамеренных действий Федеральной нотариальной палаты, «ползучей приватизацией» доходного бизнеса. А какова альтернатива? Ликвидация или принудительное сокращение частного нотариата? Создание на территории России глобальной сети государственных нотариальных контор, даже заведомо убыточных? Не у кого не вызывает сомнений тот очевидный факт, что в сегодняшних условиях в России реализовать эту меру не представляется возможным. А как исправить положение – руководство страны, похоже, не знает (поэтому и к разработке нового закона о нотариате долго не приступали).
Без этого, дополнительного, пояснения ранее сформулированные оценки были бы неполными.
Но теперь можно вернуться к теме статьи.
Мы уже рассмотрели некоторые основные вопросы, возникшие в процессе реформы законодательства о нотариате, в том числе:
*Необходимость реформы законодательства о нотариате и правовые позиции участников этого процесса: Минюста России и Федеральной нотариальной палаты»;
*Содержание законопроекта нормативного акта, разработанного Минюстом России и профильным комитетом Совета Федерации, сравнительные оценки позиций сторон.
В каких условиях создавалось законодательство о нотариате
Понятно, что полной ясности по этому поводу не было. Потому и название такое странное – «Основы законодательства о нотариате». Представляется очевидным, что «основы законодательства» не могут быть регламентирующим нормативно-правовым актом. А отечественный нотариат уже тридцать лет руководствуется в своей деятельности именно этими «основами».
Действующий закон - «Основы законодательства РФ о нотариате», от 11.02.1993 года №4462-1 появился в конкретных исторических условиях, в самый разгар перестройки, приватизации, что не могло не повлиять на содержание этого документа. За тридцать лет, которые миновали с той поры, в России произошли перемены, которые должны учитываться при создании нового закона.
Условия, в которых писался закон
Осенью 1991 года начался этап форсированной приватизации. В его основу был положен указ No. 341 Президента РФ от 29.12.1991, утвердивший «Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на 1992 год». То есть, разработчики федерального закона - «Основы законодательства РФ о нотариате», от 11.02.1993 года №4462-1 имели в своём распоряжении документы, на основании которых могли учитывать, что, создавая «двухэтажный» нотариат, состоящий из государственных нотариальных контор и частных нотариусов, государство неизбежно получит неожиданную «перемену мест слагаемых»: частные нотариусы, на волне приватизации, постепенно устранят конкурента – государственный нотариат. Итоговая «сумма» от такой «перемены мест слагаемых» будет неожиданной. Так и случилось. Коммерческий результат от деятельности частного нотариата привел к активной конкурентной борьбе за этот бизнес, по итогам которой за тридцать лет Федеральная нотариальная палата, объединившая частных нотариусов, фактически стала монополистом в сфере нотариальных услуг.
Но не следует считать это случайностью. Действующий закон - «Основы законодательства РФ о нотариате», от 11.02.1993 года №4462-1 с самого начала содержал в себе все положения, которые позволили Федеральной нотариальной палате реализовать основной замысел создателей частного нотариата, а именно минимизировать зависимость от государственных структур, контролирующих нотариат, получить защищенную от посторонних модель этого прибыльного бизнеса и постепенно устранить конкурента – государственные нотариальные конторы, которых по уточненным данным в России осталось две, где-то на Чукотке.
А ведь в принятом тогда законе, который действует до сих пор, предусмотрно, что именно государственные нотариальные конторы являются основным структурным звеном нотариата. Частные нотариусы должны были осуществлять свою деятельность там, где не было государственных нотариальных контор ввиду недостаточной численности населения и трудной доступности.
Негативные последствия бездействия
Действующий закон о нотариате, кстати, не так плох, не так уж устарел, как могло показаться кому-то. Дальше будет анализ действующего закона и нового законопроекта. Этот анализ показывает, что некоторые новые положения, за которые сейчас высказываются авторы законопроекта, в прежней редакции закона предусмотрены. Федеральная нотариальная палата, статус которой подробно регулируется законом с 1996 года, вышла из-под контроля государства не потому, что закон не позволял контролировать ее деятельность. Региональные структуры и чиновники просто не хотели обострять отношения с влиятельным нотариатом: каждый понимал, что конструктивные отношения с нотариальными конторами в условиях приватизации – фактор первостепенной важности. Но механизмы контроля в старом законе есть, и возможности назначить аудит, и другие полномочия по контролю финансово-хозяйственной деятельности законом давно предусмотрены. Не было политической воли использовать предоставленные законом возможности.
Кто помнит те, недоброй памяти, девяностые годы, подтвердят: чиновникам и бизнесменам было не до формальностей: нужно было успеть «урвать» как можно больше от остатков потенциала разрушенной страны, будь то сырьевые ресурсы, доходный бизнес, престижная госслужба или сфера деятельности, приносящая гарантированный и весьма внушительный доход.
Нотариат, либо иная аналогичная государственная структура, в каждую конкретную историческую эпоху, должен этой эпохе соответствовать.
А какой еще закон вы ожидали в самый разгар перестройки, о которой, кстати, в законе нет даже упоминаний. Отсюда и результат: доходную сферу оказания нотариальных услуг «приватизировали» постепенно, без огласки и рекламы, между «своими» и без оглядки на закон. Вот и результат закономерный получили, в результате тридцати лет бездействия: «необремененная» государственным контролем Федеральная нотариальная палата, фактически, предъявила государству ультиматум, в своих комментариях на законопроект о нотариате. Спрашивается, а почему тридцать лет законодатель и уполномоченные государственные структуры ничего не предпринимали? Ведь видели, что происходит, слышали о происходящих в нотариате правонарушениях, но никому, ничего об этом не сообщали?
Вы спросите кто виноват? Виноваты государственные структуры и чиновники, федерального и регионального уровней, которые уполномочены наделять профессиональным статусом частных нотариусов, включать их в государственный реестр, контролировать их работу и принимать меры в случае, если нотариусы перестают добросовестно выполнять свои обязанности, либо совершают преступления.
Пять статей на одну тему обычно бывает достаточно для каких-то выводов и рекомендаций. Но в нашем случае есть препятствующие факторы: отсутствие определенности в вопросах о дальнейшем статусе, численности и функциях государственных нотариальных контор и частных нотариусов. Второй вопрос, официального ответа на который у нас пока нет – сможет ли государство в лице Минюста РФ с помощью нового закона укрепить (в некоторых случаях – восстановить) свой контроль и руководящую роль в отношении частного нотариата.
Будет новый закон (о создании которого фактически объявлено) – можно будет рассмотреть эту тему более предметно. Сегодня, должен признать, прикладного значения она не имеет. Ждать осталось – до начала года, видимо. А я пока попробую разобраться в вопросах нормативно-правового регулирования уголовной ответственности нотариусов, на основе анализа обзоров судебной практики по уголовным делам. Резонансные заявления Минюста России с указанием впечатляющей статистики (я на них ссылался в статьях) натолкнули меня на эту идею. Так что, министру Константину Чуйченко – отдельное спасибо.
Благодарю сердечно всех, кто принял участие в рассмотрении темы. Для меня это – хороший стимул, оценка моего авторского труда. В какой-то степени, это еще и соавторство, поскольку вы не только подсказываете мне темы статей, но и помогаете своими советами повысить их качество. Спасибо вам.