Эксперт ПОРА указывает на недочёты важного документа стратегического планирования межотраслевого характера, разрабатываемого в рамках целеполагания
Федеральное агентство по делам национальностей (ФАДН) представило Проект Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации на период до 2036 года. Предыдущая Концепция была принята в 2009 году и требовала обновления. Сейчас документ, размещенный на портале regulation.gov.ru, проходит процедуру общественного обсуждения. Его положения комментирует младший научный сотрудник Арктического научно-исследовательского центра Республики Саха (Якутия) Владимир Сосин.
Исходя из представленной в проекте документа характеристики текущего состояния и вызовов в сфере устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, можно выделить следующие проблемные точки, препятствующие или угрожающие устойчивому развитию коренных малочисленных народов Севера, на которые государство акцентирует внимание.
Демография: продолжительность жизни КМНС
Отмечается молодой медианный возраст КМНС с низкой долей населения старше трудоспособного возраста (12% согласно всероссийской переписи населения 2020 г.). Хотя уровень рождаемости у КМНС все еще превышает общероссийский, данные статистики говорят о постепенном сокращении рождаемости. Отдельные исследования также демонстрируют, что продолжительность жизни представителей КМНС ниже средней по России на 10−12 лет. Отсюда следует первое приоритетное направление работы — увеличение продолжительности жизни КМНС, которая зависит от ряда основных факторов: качество жизни, продовольственная безопасность, доступность и качество медицинских услуг и др.
Образование: кочевые сады-школы
Хотя в проекте документа содержится утверждение, что в России созданы необходимые условия для получения детьми дошкольного и начального общего образования в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера, многие вопросы и проблемы образования КМН остаются незатронутыми.
Вопрос организации доступа КМН к дошкольному и общему образованию долгое время представлял серьезную проблему, учитывая негативную оценку работы советских стационарных школ-интернатов, посягавших на преемственность традиционного образа жизни кочевых народов. По этой причине возрастающую актуальность сегодня приобретают такие формы обучения, как «Кочевой детский сад» и «Кочевая школа», выступающие основным альтернативным способом организации образования детей КМНС без отрыва от семьи.
Однако данная идея не нова: кочевые сады-школы функционировали и в 1930-х годах, прежде чем их ликвидировали в рамках концепции перевода коренных народов на оседлость, что нашло свое отражение в нормативных правовых актах Совета Министров СССР о мерах по развитию экономики и культуры народностей Севера. В XXI веке мы вновь вернулись к идее организации кочевого образования и соответствующие проекты начали самостоятельно реализовываться в отдельных регионах, однако они сталкивались с очевидными проблемами законности и финансирования.
Первый сдвиг для решения этой проблемы произошел только в 2023 году. Так, законодательством РФ в сфере образования закреплены положения о создании необходимых условий для получения коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока дошкольного и начального общего образования в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности. Функции по определению особенностей организации и осуществления такой образовательной деятельности законодательно закреплены за Минпросвещения РФ.
Однако такое положение не совсем соответствует международному праву, в частности, ст. 14 Декларации ООН о правах коренных народов, согласно которому данный вопрос должен решаться государствами не единолично, а только совместно с коренными народами и с учетом их культурных традиций и на их языке. Кроме того, остаются неясными вопросы: в каком формате видит организацию образования федеральный регулятор и насколько будут соответствовать существующим реалиям его требования. Также всем известна проблема с кадровым обеспечением в северных образовательных учреждениях. Молодые педагоги не горят желанием жить и работать вдали от цивилизации, даже если им предоставляются жилье, стимулирующие выплаты и работа предстоит в новой и хорошо оборудованной школе. Между тем, настоящие кочевые школы представляют собой гораздо более тяжелые условия труда — наравне с образом жизни кочевых семей. С этой точки зрения, наиболее приемлемым вариантом является организация обучения в дистанционном формате, при этом необходимо будет обеспечивать кочевые семьи соответствующим оборудованием или хотя бы помогать им в этом. Какой объем расходов ляжет на бюджетную систему, и кто их возьмет на себя? Таким образом, на данный момент вопросов больше, чем ответов.
Образование: профессиональная подготовка для КМНС
В проекте Концепции отмечается низкая доля лиц с профессиональным образованием у КМНС по сравнению с общероссийским показателем. В настоящее время федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» не содержит каких-либо положений, создающих преференциальный режим получения КМН профессионального образования. КМН поступают в профессиональные образовательные организации и образовательные организации высшего образования на общих основаниях. В то же время, к примеру, в Республике Саха (Якутия) в виде исключения для них выделяются целевые места в профессиональных образовательных организациях и образовательных организациях высшего образования. В целом, законодательство не уделяет достаточного внимания правам КМН в сфере образования. Соответствующие гарантии не закреплены в Федеральном законе «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации». Это очередной сложный вопрос, который коротко упомянут в документе, но отсутствует видение его решения, хотя имеем дело с документом стратегического планирования межотраслевого характера, разрабатываемым в рамках целеполагания.
Сохранение языков
Данный вопрос лежит в основе сохранения самобытности коренных народов и их культуры, а значит их существования в целом. В Концепции отводится большое внимание передовым и эффективным мерам, которые сегодня предпринимаются в России для сохранения языков КМН. Наиболее важным направлением работы является поддержка и развитие малоресурсных языков малочисленных народов Севера в информационном и цифровом пространстве, включая создание шрифтов, клавиатурных раскладок, машинных переводчиков, мобильных приложений, систем распознавания текстов, программного обеспечения.
При этом целесообразно сконцентрироваться не на государственной поддержке организаций, осуществляющих производство теле, радио, кино- и видеопродукции, а на совершенствовании технологий, позволяющих автоматически переводить и воспринимать любую продукцию на родном языке, в частности, речь идет о машинных переводчиках. И делать это нужно ускоренными темпами, чтобы подрастающие поколения в цифровую эпоху не утратили свои языки.
Глобализация и урбанизация
Данные факторы комплексно влияют на все рассматриваемые проблемы. В свете ускорения темпов экономического освоения территорий Севера, Сибири и Дальнего Востока, возрастания стратегического и экономического значения Арктики, их роль только укрепляется. Можно сказать, они носят глобальный и неотвратимый характер. Соответственно, максимум, что мы можем сделать — принимать меры по адаптации. первую очередь, наибольшую остроту представляет вопрос интеграции коренных малочисленных народов в экономику региона и страны. В условиях рыночной экономики наблюдаемые в последние годы процессы в традиционных видах хозяйствования (охота и рыболовство) продемонстрировали особую чувствительность к изменениям состояния экономики страны. К примеру, на фоне кризиса COVID-19 и санкционного давления в Якутии был нарушен баланс между спросом и предложением рыбной продукции: рыболовецкие хозяйства переориентировали свои поставки исключительно на внешний рынок, львиная доля добытой рыбы в летнюю путину 2022 года ушла за пределы республики, практически были прекращены заготовки ценных видов рыбы, потребительские цены на рыбу лососевых пород выросли на 82% за 2018−2023 годы. Эти события говорят об угрозе продовольственной безопасности и рисках исчезновения рыбопереработки, сокращения производственной базы и рабочих мест в республике. Арктическая экономика чутко реагирует на изменения внешней среды, что надо учитывать при реализации государственной социально-экономической политики.
Промышленное освоение
В проекте документа уделяется внимание интенсивному промышленному освоению природных ресурсов северных территорий России, что существенно сокращает возможности ведения традиционных видов хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера. В качестве ответа на данный вызов предполагается формирование и модернизация нормативно-правовой базы, обеспечивающей защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни КМНС. Одним из основных индикаторов реализации Концепции является количество соглашений о возмещении убытков, причиненных малочисленным народам Севера, в результате нанесения ущерба исконной среде обитания. Необходимо отметить, что в документе не дается хотя бы примерная экономическая оценка причиняемого ущерба, которую можно было бы привести за последние годы. Не ставится проблема соразмерности штрафов и компенсаций за неблагоприятное воздействие на традиционный жизненный уклад КМН по сравнению с приобретаемой промышленными компаниями выгодой вследствие разрушения исконной среды обитания КМН и нарушения традиционной хозяйственной деятельности.
Цели и основные направления Концепции
Установленные в Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера цели в целом соответствуют обозначенным актуальным проблемам.
Вместе с тем, цель «Обеспечение комфортной и безопасной среды обитания малочисленных народов Севера, в том числе на удаленных и труднодоступных территориях» было бы целесообразно дополнить такой формулировкой, как «Увеличение продолжительности жизни коренных малочисленных народов, повышение качества и доступности медицинской помощи, лекарственного обспечения». Более того, данная цель уже включает в себя несколько направлений работы:
ж) проведение регулярных профилактических мероприятий в целях раннего выявления нарушений состояния здоровья малочисленных народов Севера и социально значимых заболеваний;
з) укрепление материально-технической базы стационарных учреждений лечебного и лечебно-оздоровительного профилей, включая фельдшерско-акушерские пункты;
и) развитие мобильных форм медицинской помощи и повышение доступности экстренной медицинской помощи, в том числе с использованием санитарной авиации;
к) пропаганда здорового образа жизни, спорта, развитие физической культуры и национальных видов спорта малочисленных народов Севера.
Ожидаемые результаты и основные индикаторы реализации Концепции
К сожалению, обозначенные в проекте Концепции ожидаемые результаты реализации Концепции не отражают достижение всех поставленных целей. При всей амбициозности и обоснованности поставленных целей, по итогам реализации Концепции предусматривается достижение только следующих результатов:
- сформирована (модернизирована) нормативно-правовая база, обеспечивающая защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов Севера;
- повышена роль общин малочисленных народов Севера в обеспечении социально-экономического развития малочисленных народов Севера и повышении качества их жизни;
- обеспечена возможность изучения родных языков малочисленных народов Севера и обучения на родных языках малочисленных народов Севера;
- обеспечена положительная динамика роста количества объектов социальной и инженерной инфраструктуры в местах традиционного проживания малочисленных народов Севера;
- обеспечена доступность предоставления государственных и муниципальных услуг в местах традиционного проживания малочисленных народов Севера;
- обеспечены условия для развития творческого потенциала малочисленных народов Севера, направленные на поддержку их самодеятельного народного творчества и популяризацию художественных промыслов и ремесел, нематериального этнокультурного достояния.
Необходимо отразить желаемые результаты в соответствии с обозначенными целями и включенными в них основными направлениями работы, иначе результативность данной Концепции подвергается сомнению.
Обозначенные в проекте Концепции показатели эффективности (индикаторы реализации) Концепции также слабо отражают достижение поставленных целей.
К примеру, каким образом изменение количества граждан из числа малочисленных народов Севера, сведения о которых включены в список лиц, относящихся к коренным малочисленным народам РФ, будет отражать достижение устойчивого развития КМН?
Также количество соглашений о возмещении убытков, причиненных малочисленным народам Севера, в результате нанесения ущерба исконной среде обитания, заключенных между хозяйствующими субъектами и Советами представителей, не отражает качественную характеристику повышения уровня защиты исконной среды обитания КМН. Ее можно наблюдать, к примеру, в сравнении с общим количеством совершаемых экологических нарушений промышленных предприятий в местах традиционного природопользования.
Непонятно, индикатором чего является «количество общин и национально-культурных автономий малочисленных народов Севера», если основной целью является повышение степени их участия в общественных слушаниях и экологических экспертизах, в охране объектов животного и растительного мира в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности и т.д.
В проекте Концепции отсутствуют ожидаемые результаты и индикаторы достижения цели «Поддержка традиционной хозяйственной деятельности и промыслов малочисленных народов Севера», которая включает создание и развитие промышленной и технологической инфраструктуры традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера, продвижение на внутренний и внешний рынки товаров, работ и услуг, производимых в рамках традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера и многое другое.
Таким образом, ожидаемые результаты и индикаторы реализации Концепции требуют доработки и дополнения с уточнением озвученных моментов для достижения общей связанности ее элементов. Ведь именно данная часть Концепции отвечает за ее эффективность и реализуемость. Важно, чтобы не получился простой декларативный документ, не имеющий полезного социально-экономического эффекта.