Юрий ЛАВРОВ, кандидат юридических наук, доцент, профессор Академии военных наук РФ, председатель Совета по развитию системы закупок при ТПП Омской области, член Совета по развитию системы закупок при ТПП РФ, член Союза закупщиков РФ
Централизация государственных закупок призвана избавить заказчиков от части административных обязанностей при проведении тендеров, сокращая количество процедурных задач и трудности приемки объектов по контрактам. Однако такой подход имеет свои плюсы и минусы.
Под централизацией закупок понимается такой способ организации снабжения, при котором заказчик, как конечный потребитель товаров, работ или услуг, передает тот или иной объем задач в части снабжения уполномоченному органу (учреждению)[1]. Современное законодательство о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд предусматривает ряд управленческих моделей проведения централизованных закупок.
Анализ статьи 26 Закона о контрактной системе № 44-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что основные типы централизации закупок можно подразделить на следующие:
1) по объему полномочий – процедурная[2] и комплексная[3];
2) по границам централизации – территориальная (по формуле «один уполномоченный орган в границах региона или муниципалитета») и отраслевая («один уполномоченный орган для заказчиков определенной отрасли в регионе или муниципалитете»);
3) по количеству заказчиков в рамках одной конкурентной процедуры закупки – индивидуальная и совместная.
Также важно различать понятия «централизации закупок» – когда речь идет о вопросах процедур определения поставщиков, подрядчиков или исполнителей, и «централизации снабжения», имеющей ключевым предметом внимания эффективность результата по обеспечению качественными товарами, работами и услугами.
В преобладающем большинстве случаев уполномоченные органы наделяются исключительно процедурными функциями, что влечет за собой ряд проблемных вопросов реализации законодательства о контрактной системе закупок в части централизации, которые рассмотрим ниже.
Значительно реже в практике централизованных закупок встречается комплексный подход, наделяющий уполномоченный орган более широкими функциями заказчика. В этом свете вызывает критические замечания постановка генеральной цели централизации закупок. Процедурный подход, безусловно, централизует коррупционные риски, возникающие в ходе определения поставщика, подрядчика или исполнителя закупки. Крупные конкурентные закупки, за которые отвечает одна закупочная комиссия уполномоченного органа, легче умещаются в предмет внимания правоохранительных, контрольных и надзорных органов. Несомненна и методологическая составляющая, связанная с тем, что совершенствуется закупочная деятельность заказчиков ввиду их систематического взаимодействия с уполномоченным органом и углубления в тонкости закупок, проводимых старшим по профессиональной иерархии государственных органом.
Однако такая цель довольно мала для фундаментального совершенствования контрактной системы закупок. Заказчики, передавая лишь задачу по проведению процедуры закупки, все равно организуют под свою ответственность все функции по планированию закупок и исполнению контрактов, которые сами по себе не так просты на фоне процедурной части закупки, описанной в законодательстве гораздо подробнее, нежели иные этапы снабжения.
Необходимо учитывать и тот факт, что более крупные заказчики региона или муниципалитета имеют в штате, как правило, и более подготовленный отдел закупок или контрактную службу, которые сами в состоянии провести процедуру закупки на высоком уровне. С другой стороны, небольшие организации-заказчики, в которых не решена кадровая проблема со специалистами по закупкам[4], имеют запрос не на процедурную централизацию, а на комплексную ее форму с функцией заказчика в более широком смысле.
Получается, что процедурный тип централизации для крупного заказчика приобретает форму «перекладывания бумажек» в электронной форме, а для небольших заказчиков никак не решает их более серьезных проблем.
В теории и практике конкурентных закупок централизация должна решать, в том числе, и задачу снижения административной нагрузки на заказчика. Учитывая, что процедурный тип централизации закупок требует от заказчиков самостоятельной разработки технического задания, обоснования начальной (максимальной) цены контракта, формирования сопутствующих этому документов, то они выполняют значительный объем работы, лишь немногим отличающийся от того, который был бы и без участия уполномоченного органа в закупке.
Помимо централизации по территориальному принципу в границах соответствующих регионов и муниципалитетов, в них нередко используется и отраслевой формат централизации закупок наряду с территориальной формой. Например, часто подобное можно встретить в отрасли здравоохранения, имеющей в части закупок значительные особенности.
Порой это становится проблемой наличия двух и более уполномоченных органов для одного заказчика. Во-первых, это еще больше увеличивает административную нагрузку на последнего, т. к. необходимо глубоко проанализировать номенклатуру товаров, работ, услуг и определить, кто проводит закупку. Во-вторых, наличие двух методологических центров усложняет координацию закупочных процессов, происходит наслоение руководящих начал территориального и отраслевого уполномоченных органов. При этом один уполномоченный орган (как правило – территориальный) часто бывает наделен не только функцией уполномоченного органа, но и регулятора в сфере закупок на соответствующем уровне региона, города или иного муниципального образования.
Когда нагрузка распределена в данные уполномоченные органы по процедурному типу, работа заказчика с документационным обеспечением закупок может превращаться в документарный хаос, поскольку заказчики принимаются с удвоенной интенсивностью «перекладывать бумажки» в онлайн-формате.
Кроме того, отраслевые уполномоченные органы, работающие наряду с территориальным, имеют склонность оправдывать необходимость своего существования и административными рычагами вынуждать заказчиков на проведение совместных закупок в те периоды, когда заказчик подобную закупку проводить не планировал. Подобные факты существенно ухудшают самостоятельность заказчика в вопросах административно-хозяйственной деятельности.
Главный проблемный вопрос заключается в ответственности за результат обеспечения товарами, работами и услугами при централизованном снабжении в закупках. Перечисленные трудности, а также то, что процедурный тип централизации закупок размывает понимание о том, кто является центром такой ответственности, приводят ко многим проблемам в закупочном процессе. В свете того, что даже в крупной организации-заказчике глубоко осведомлены о вопросах закупочного процесса только сотрудники контрактной службы, остальные участники процедур снабжения склонны систематически «искать виновного» именно в пределах указанной контрактной службы (например, когда закупка не состоялась). Хоть это больше и вопрос межличностных отношений, но с управленческой точки зрения такие мелкие конфликты ввиду их большого количества тормозят процессы управления организацией и ее развития.
Резюмируя проблемные аспекты централизации снабжения в сфере госзакупок, попробуем сформулировать меры, которые могли бы усовершенствовать контрактную систему в этой части.
В первую очередь нужно отметить, что проблема централизации закупок не так проста, она должна решаться методологически выверенно и поэтапно. Само законодательство о контрактной системе не требует революционных корректировок для внедрения в широкую практику централизованного снабжения по комплексному типу. Наиболее важны перемены, скорее всего, в реализации таких норм, при которой следовало бы исходить из ряда постулатов:
1) необходимо сформировать пул небольших заказчиков на той или иной территории (в отрасли) и предусмотреть для них комплексную централизацию со всеми задачами заказчика;
2) наиболее крупных заказчиков с сильными отделами закупок или большой спецификой товаров, работ и услуг нужно освободить от централизации любого типа (если и оставить таковую, то с очень серьезным обоснованием и только в части проведения процедуры);
3) соотнести отраслевую централизацию с территориальной так, чтобы первая имела твердые причины своего существования и решала действительно важные задачи именно снабжения товарами работами и услугами, а не процедурных вопросов (в таковой наиболее приемлемым будет комплексный тип, т. к. отрасль должна не только забирать процедуру, но и всю специфику приобретения и распределения таких товаров, работ и услуг заказчикам).
Проблема централизованного снабжения в контрактной системе закупок зачастую не так заметна предпринимателям, участвующим в конкурентных процедурах и исполняющим контракты. Однако общая несогласованность и неэффективность проведения закупок централизованным образом создает общий эффект разбалансированности контрактной системы, которая отчетливо известна бизнесу. Отсюда регионам и муниципалитетам важно проводить выверенную и очень избирательную работу, направленную на формирование административно и экономически эффективной централизации снабжения в закупках в соответствующих территориальных образованиях.
[1] Поскольку уполномоченные органы и уполномоченные учреждения имеют разницу лишь в своем юридическом статусе, который не оказывает кардинального воздействия на их положение в закупочном процессе, то по тексту указываются как уполномоченные органы.
[2] Заказчик передает уполномоченному органу только те функции, которые связаны с проведением конкурентной процедуры закупки.
[3] Помимо процедур закупок, уполномоченный орган берет на себя также функции планирования закупок, исполнения контракта, в т. ч. приемки товаров, работ, услуг.
[4] Здесь речь как о специалистах, отвечающих за проведение самой процедуры закупки, так и о тех, в компетенции которых качество подготовки технического задания и приемка товаров, работ и услуг.
Все материалы рубрики «Строительство»