Совет государств Балтийского моря (СГБМ) – международная организация регионального значения, созданная на волне романтического очарования завершением холодной войны, – прошёл несколько стадий поиска программной и организационной идентичности. Прекрасный шанс решительно заняться на межправительственном уровне действительно общими проблемами в масштабах всего региона не был реализован, коллективный поиск сфер применения коллективных же усилий не увенчался успехом – так и не стало понятно, эволюционирует ли СГБМ в регионального масштаба ОБСЕ (права человека, демократические институты и процедуры, безопасность), в регионального масштаба ЮНЕСКО (культурное наследие и образование) или в некий гибридный вариант существующих форумов, советов, инициатив, пишет Игорь Жуковский, старший научный сотрудник Группы комплексных исследований Балтийского региона Центра изучения стратегического планирования ИМЭМО РАН.
Балтийский регион имеет давние традиции построения региональных кооперационных проектов со времён союза германских городов Любека и Гамбурга, превратившегося в успешный торгово-экономический блок с развитым военно-политическим потенциалом от «Невы до Нидерландов» – Ганзу. Созданные принципы и практики взаимодействия между участниками Ганзейского союза, включая применение принуждения (как в случае войны с Данией 1367–1370 годов) способствовали интенсификации региональной торговли и предпринимательства, распространению технологий и стандартов, что закладывало основы экономической мощи крупных государств, появившихся в Балтийском регионе в XVII–XVIII веках.
С XVIII века на Балтике начинается эпоха столкновения империй, определившая характер взаимодействия государств вплоть до Первой мировой войны: военно-политическое и торгово-экономическое сотрудничество становилось равнодействующей векторов сил и взаимоотношений великих держав – России, Швеции, Дании, Пруссии.
Упадок исторических империй и появление новых – в том числе и небольших по территории, населению и потенциалу – независимых государств на побережье Балтики по итогам Первой мировой войны привнесли новое качество регионального взаимодействия: крупным государствам пришлось привыкать к «географическим новостям» (Владимир Маяковский в 1929 году в «Стихах о советском паспорте» описывал столкновение полицейского на пограничном контроле с паспортом новой для себя страны – Польши: «На польский – выпяливают глаза в тугой полицейской слоновости – откуда, мол, и что это за географические новости?») и выстраивать принципы политического и торгово-экономического взаимоотношения с малыми государствами.
Перетряска «пазлов» политической карты Балтийского региона после Второй мировой войны и «новый послевоенный мир» разделили регион железным занавесом, создав любопытную ситуацию изолированного развития регионального межгосударственного, торгово-экономического и культурно-образовательного взаимодействия в пределах противоборствующих блоков наиболее вероятных противников: НАТО и ОВД.
При военном планировании перерастания «холодной» войны в «горячую» Балтийскому региону была уготована роль театра военных действий – стороны наращивали наступательный и оборонительный потенциал, проводили командно-штабные игры и полноценные учения по захвату/обороне датских проливов, прорыву к промышленным центрам и блокировке военно-морских баз. Остававшиеся нейтральными Швеция и Финляндия балансировали меж двух полюсов силы и лишь совсем недавно при представившейся возможности списали нейтралитет в пассив за несоответствие международной обстановке.
Ключевым фактором построения новой региональной подсистемы международных отношений в регионе Балтийского моря стал рубеж XX и XXI веков: распад СССР, крах Организации Варшавского договора, объединение Германии и вновь проявившиеся на политической карте региона государства Прибалтики в условиях романтического представлении о «конце истории».
По предложению Ганса-Дитриха Геншера и Уффе Эллеманна-Енсена, министров иностранных дел Германии и Дании, в марте 1992 года на конференции министров иностранных дел стран, имеющих прямой выход к Балтийскому морю, и Норвегии (которая традиционно воспринимается как страна двойной региональной принадлежности – и «северная», и «балтийская») был создан Совет государств Балтийского моря. Это событие стало символическим началом фазы интенсивного межгосударственного взаимодействия в регионе на новом витке исторического процесса. Декларация – основополагающий документ конференции – предполагала создать условия для взаимодействия государств-участников, руководствуясь принципами, заложенными в Уставе ООН, Хельсинском заключительном акте, Парижской хартии и других документах СБСЕ.
Целью СГБМ провозглашалось «согласие между странами, которое будет вести к укреплению политической и экономической стабильности, а также региональному единению» (см. упоминаемую выше декларацию). В декларации обозначались и шесть приоритетных сфер взаимодействия государств, которые стали содержанием первого этапа деятельности СГБМ (1992–2008) – назовём его «этапом угасания романтизма»:
- Содействие новым демократическим институтам;
- Экономическая и техническая помощь и сотрудничество;
- Гуманитарные вопросы и здравоохранение;
- Охрана окружающей среды и энергетика;
- Сотрудничество в области культуры, образования, туризма;
- Транспорт и коммуникации.
Вышеуказанные вопросы при всей их важности носили весьма общий характер и не устанавливали конкретных механизмов «использования потенциала региона в целях развития сотрудничества и взаимопонимания». Предполагалось, что страны СГБМ будут ориентироваться в двусторонних и многосторонних взаимодействиях в регионе на правила, стандарты и приоритеты, устанавливаемые на ежегодных конференциях при организующей и направляющей роли страны – председателя Совета.
К 2007 году отсутствие конкретных результатов деятельности СГБМ при параллельном усилении евросоюзного компонента в национальных приоритетах стран – участниц Совета стало девальвировать значение организации во внешнеполитических стратегиях государств региона. Швеция, обеспокоенная выхолащиванием работы СГБМ, выступила с инициативой вдохнуть новую жизнь в Совет, результатом чего стала принятая на министерской встрече в Мальмё 13 июня 2007 года Декларация Совета государств Балтийского моря об обновлённом сотрудничестве государств Балтийского моря, в которой предлагалось следующее:
«Совет… принимает решение реформировать СГБМ на основе согласованных приоритетов с целью оживления деятельности Совета и усиления его ресурсов, включая секретариат, для сосредоточенной работы на важнейших направлениях, в том числе имея в виду способность разработки значимых для региона и стратегически важных проектов и изучения возможностей привлечения финансирования для их реализации, и, с учётом того, что новая политика “Северного измерения” определила регион Балтийского моря в качестве одной из своих приоритетных областей, предложить Европейскому союзу участвовать в этой работе».
Второй этап работы Совета (2008–2014) – назовём его «новая институциональная надежда» – вполне разумно предполагал организационно – усиление функциональной роли секретариата, а содержательно – построение проектной работы в приоритетных направлениях взаимодействия:
- Охрана окружающей среды;
- Экономическое развитие;
- Энергетика;
- Образование и культура;
- Гражданская безопасность и человеческое измерение.
При последовавшем бесспорном повышении качества и результативности взаимодействия в рамках СГБМ, значительном росте числа реализуемых проектов, важным представляется отметить следующее: ключевым фактором демонтажа конструктивной работы СГБМ стала позиция стран – новичков Европейского союза (Польши, Литвы, Латвии и Эстонии), которые деятельно включились в разработку Стратегии Европейского союза для региона Балтийского моря, продвигая логику превращения Балтики в ареал преимущественных интересов ЕС.
Символически, финансово и политически продвигалась концепция Балтики как внутреннего моря ЕС, на окраинах которого выстраиваются взаимоотношения с Россией, Исландией, Республикой Беларусь и Норвегией. Именно Европейская комиссия виделась новичками ЕС полномочным модератором региональной повестки и источником ресурсов для преобразования региона, для снижения ценности «российского» компонента повестки. Заметим, что опыт разработки и принципиальная модель Стратегии ЕС для Балтийского региона (EUSBSR, 2009) позднее были использованы при разработке других макрорегиональных стратегий – для Дунайского региона (EUSDR, 2010), для Адриатического и Ионического региона (EUSAIR, 2014) и для Альпийского региона (EUSALP, 2015).
В период наиболее интенсивной работы Совета в 2008–2013 годах под его эгидой действовало более шестидесяти международных инициатив, проектов и объединений разных уровней и охватов. В рамках СГБМ работали экспертные группы по ядерной и радиационной безопасности, по устойчивому развитию – «Балтика-21», по морской политике, по вопросам детей в опасности, по делам молодёжи. Под эгидой Совета развивались рабочие структуры – Мониторинговая группа по сохранению культурного наследия, Группа старших должностных лиц по вопросам культуры, Программа сотрудничества в области энергетики (BASREC), Группа по сотрудничеству в налоговой сфере и другие.
Тем не менее СГБМ по факту не смог реализовать свою деятельность в задуманном неконфронтационном и внеблоковом формате: нарастание политико-экономических противоречий между странами региона и украинский политический кризис 2014 года обеспечили дрейф Совета от института регионального развития, которым он по факту становился по результатам рациональных решений 2008 года, в сторону политического форума. Воссоединение Крыма с Россией и события на Украине стали формальной причиной отмены планировавшегося в Финляндии саммита 2014 года, а в 2015 году – министерской встречи в Эстонии.
После ревизии деятельности СГБМ в 2014 году страны-участницы согласовали три весьма общих долгосрочных приоритета, в рамках которых секретариат организовывал работу экспертных комиссий и иных совещательных и консультационных форматов:
- «Региональная идентичность»;
- «Устойчивый и процветающий регион»;
- «Безопасный регион».
Очевидное размытие идентичности организации на фоне эскалации противоречий привело к озвученному в мае 2020 года Сергеем Лавровым российскому предложению по комплексу мер для укрепления сотрудничества в рамках СГБМ, включая предложение о разработке нового стратегического документа, который определил бы цели и задачи взаимодействия России с остальными странами СГБМ до 2030 года.
Заметим, что, исходя из анализа опубликованных на сайте МИД России информационных материалов, затрагивающих проблематику СГБМ (всего их насчитывается 656), со стороны России в Совете продвигалась преимущественно содержательная и экспертная деятельность неполитического характера, без проекции «внерегиональной» повестки, с особым акцентом на проблематику устойчивого развития, на крупные инфраструктурные проекты, действительно влияющие на социально-экономическое развитие региона, при особом внимании к экологическим вопросам.
Эскалация украинского кризиса привела к тому, что 3 марта 2022 года министры иностранных дел всех зарубежных стран Совета и Верховный представитель Европейского Союза по иностранным делам и политике безопасности приняли декларацию об отстранении России от участия в работе СГБМ «до момента, позволяющего возобновить сотрудничество на основе фундаментальных принципов международного права».
17 мая 2022 года было опубликовано заявление МИД России о выходе Российской Федерации из Совета государств Балтийского моря, в котором подводился красноречивый итог деятельности организации: «Противоречия в работе СГБМ накапливались годами… государства НАТО и Евросоюза в составе Совета отказались от равноправного диалога и принципов, на которых создавалась эта региональная структура на Балтике, и последовательно превращают её в инструмент антироссийской политики». Одновременно в Федеральном собрании Российской Федерации было принято решение о выходе из состава Парламентской конференции Балтийского моря, представлявшей собой институт межпарламентского диалога на полях межправительственного уровня сотрудничества в СГБМ.
Конечно, полностью отрицать существующий опыт и ценность регионального сотрудничества бессмысленно: слишком важным на практике оказывается не только построение торгово-экономических связей, но и развитие прямого общения между общественными организациями и муниципалитетами в поисках обмена лучшими практиками, развитие «чувства локтя» соседа по ту сторону границы – морской ли, сухопутной ли. В новой посткризисной системе международных отношений нужно будет чётко определиться с целеполаганием и практическим результатом деятельности СГБМ – в том числе и для рассмотрения Россией содержательной повестки, с которой (в случае наличия соответствующего политического решения) можно обсуждать возвращение к членству в Совете.
Важно привнести новое содержание и новые принципы в работу СГБМ, переориентировав региональную организацию на очевидные общие вопросы без политических коннотаций и взвешивания взаимных претензий на «весах справедливости» (и без споров об их калибровке). Добрососедство и взаимовыгодное сотрудничество – это результат совместных, доверительных действий.
Представляется, что усиление роли секретариата, фокусировка на проектной работе, весомое финансовое наполнение Фонда проектов СГБМ, содержательная повестка разрешения общих для региона Балтийского моря задач в трёх приоритетных сферах – экологии, сохранения историко-культурного наследия и развития научно-образовательного сотрудничества – без морализаторства и поиска отклонений от так называемых демократических норм и стандартов (да и без дискуссий о природе демократии) и могли бы стать тем самым новым вином, которое можно было бы попытаться влить в старые мехи Совета государств Балтийского моря.
И только время покажет – выдержат ли старые мехи, будем ли мы в регионе шить новые, да и с кем, зачем и когда.
#ВозвращениеДипломатии #США #выборы #Украина