В России активно развивается механизм государственно-частного партнерства (ГЧП), в том числе в дорожно-транспортной отрасли. ГЧП-соглашения позволяют не откладывать в долгий ящик реализацию крупных инфраструктурных объектов: в том случае, когда финансовые ресурсы государства ограничены, привлекаются внебюджетные средства. Портал «ДорИнфо» рассказывает, в чем преимущества соглашений, когда государство сотрудничает с бизнесом, как законодательно регулируется данный вопрос, и какие сегодня существуют барьеры для заключения ГЧП-проектов.
Законодательное регулирование
Основной принцип ГЧП – долгосрочное взаимодействие государства и бизнеса, при котором частная сторона выполняет строительство или реконструкцию объекта, а также его последующую эксплуатацию, а публичная сторона может софинансировать указанную деятельность.
Как сообщил порталу «ДорИнфо» первый заместитель министра экономического развития Илья Торосов, сегодня законодательством РФ предусмотрены две формы государственно-частного партнерства. Первая – это концессионные соглашения (КС), которые заключаются в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Вторая – соглашение о государственно-частном партнерстве (СГЧП) и соглашение о муниципально-частном партнерстве (СМЧП): они заключаются в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». С целью реализации положений данных ФЗ приняты нормативные правовые акты, направленные на регулирование в том числе вопросов, связанных с представлением частным лицом предложения о заключении КС, СГЧП, СМЧП, проведением конкурсных процедур, проведением мониторинга заключения и реализации заключенных соглашений и пр.
Сколько ГЧП-проектов в автодорожной сфере России сегодня?
По словам Ильи Торосова, по состоянию на 1 июля 2024 года в автодорожной отрасли на этапе создания и эксплуатации находится 79 концессионных соглашений с общим объемом инвестиций 1,6 трлн рублей.
В топ-5 крупнейших концессий входит Южно-Лыткаринская автодорога («Солнцево - Бутово - Видное - Каширское шоссе - Молоково - Лыткарино - Томилино - Красково - Железнодорожный») в Московской области (157 млрд рублей), обход Тольятти с мостом через реку Волга в Самарской области (140,4 млрд рублей), Широтная магистраль скоростного движения (ШМСД) в Ленинградской области (110,2 млрд рублей), дорога «Алексеевское - Альметьевск» в составе платной магистрали «Шали (М-7) - Бавлы (М-5)» в Республике Татарстан (102,5 млрд рублей) и третий пусковой комплекс Центральной кольцевой автомобильной дороги (ЦКАД) в Подмосковье (98,9 млрд рублей).
Первый замминистра экономического развития отметил, что в настоящее время концессионные соглашения в автодорожной сфере реализуются в 41 субъекте РФ. Наибольшее количество таких проектов приходится на регионы Центрального федерального округа (22 соглашения). Второе место по числу заключенных концессий занимает Приволжский федеральный округ (17 соглашений), третье – Дальневосточный федеральный округ (13 соглашений).
Какая выгода для каждой из сторон?
Говоря о совместной реализации проектов, возникает вопрос: какая выгода для каждой из сторон? Зачем государству привлекать бизнес для строительства важных инфраструктурных объектов, а частным компаниям вкладывать свои деньги в такие проекты? В Минэкономразвития назвали три основных положительных момента для инвестора (концессионера). Первое – это гарантия прав и законных интересов концессионера. У компании есть возможность самостоятельно проработать структуру проекта и предложить проект соглашения, а также сократить срок заключения концессии. Она может закрепить условия взаимодействия с публичной стороной, а также передать часть рисков по проекту концеденту.
Второй положительный момент – возможность софинансирования проекта публичной стороной, в том числе предоставление капитального гранта на софинансирование расходов концессионера на этапе создания/реконструкции объекта, а также предоставление платы концедента на софинансирование расходов концессионера на этапе эксплуатации. Кроме того, со стороны концедента обеспечивается минимальный гарантированный доход (МГД): когда публичная сторона возмещает инвестору недополученные доходы от эксплуатации объекта до уровня минимального гарантированного дохода. И третий плюс – предоставление земельного/лесного/водного участка для целей реализации концессии и СГЧП (СМЧП).
Для публичной стороны в Минэкономразвития назвали также три преимущества: разделение рисков с частной стороной, привлечение инвестора к финансированию объекта инфраструктуры даже в условиях отсутствия достаточного объема бюджетных средств, а также возможность использования ресурсов и компетенций частной стороны для оказания социально-значимых услуг, повышения их качества и удовлетворенности потребителей, привлечения новых технологий.
Начальник инвестиционно-аналитического управления холдинга «Автобан» Дмитрий Стерлягов рассказал порталу «ДорИнфо», что участие бизнеса в проектах, которые реализуются по принципу ГЧП, дает возможность договориться с государством или муниципалитетом о долгосрочных условиях работы по проекту. Он отметил, что в ГЧП-законодательстве предусмотрены различные инструменты и разделение зон ответственности, а также добавил, что такие соглашения, в первую очередь по долгосрочным проектам, подразумевают большой объем инвестиций.
Если говорить о подрядных организациях, которые участвуют в ГЧП-проектах, то они не имеют каких-либо привилегий, их права – такие же как у обычных организаций.
«В сравнении с обычными подрядами подрядные организации каких-то особых преимуществ не получают, за исключением того, что заказчиком выступает концессионер, который заинтересован в своевременном завершении инвестиционной стадии и запуске объекта в эксплуатацию, иначе концессионер будет нести потери от недополученных доходов. Концессионеру нужен объект для долгосрочной эксплуатации, поэтому требования, предъявляемые к подрядной организации и качеству выполнения работ выше, чем по стандартным контрактам», - отметил Дмитрий Стерлягов.
Он также добавил, что принципы реализации ГЧП всемирно признаны эффективным инструментом, который лучше всего подходит для долгосрочных капиталоемких проектов, где важную роль играет как государственная сторона, так и частая.
«На наш взгляд, такие проекты в дорожной сфере интересны для реализации как комплексные, когда у частной стороны есть возможности не только брать плату с пользователей первоклассной дороги, но и обеспечивать полный сервис и комфорт для пользователей автомобильной дороги», - подчеркнул Дмитрий Стерлягов.
Связующее звено бизнеса, государства и банков – Ассоциация инфраструктурных инвесторов и кредиторов
Совместные усилия государства и частных инвесторов позволят создать в стране развитую инфраструктуру. И в условиях бюджетных ограничений не обойтись без таких механизмов привлечения частных средств, как концессии и ГЧП-соглашения. Так считает исполнительный директор Ассоциации инфраструктурных инвесторов и кредиторов (АИИК) Марина Шурлаева. Данная организация выступает связующим звеном между государством, бизнесом и банками для реализации инвестиционных проектов, преимущественно, в области инфраструктуры, на взаимовыгодных условиях для бизнеса и государства.
- АИИК была учреждена ведущими игроками рынка ГЧП, объединяя инфраструктурных инвесторов и кредиторов, для консолидации отраслевой повестки, привлечения частных инвестиций в инфраструктуру страны и совершенствования механизмов внебюджетного финансирования и ГЧП в сфере инфраструктурного строительства, в том числе дорог, портов, аэродромов, ЖКХ, социальных объектов, общественного транспорта, промышленности и др.
- В состав АИИК входят крупнейшие банки России: Банк «ДОМ.РФ», Сбер, ВТБ, Промсвязьбанк, Газпромбанк, Альфа-банк, Совкомбанк, а также госкорпорации «АВТОДОР» и «Росатом», «АВТОБАН», НАИК, «НПС», Группа «ВИС», АО «Донаэродорстрой».
- Приоритет работы Ассоциации – выработка наиболее эффективных решений и исключение норм, которые могут негативно повлиять на запуск новых и реализацию текущих проектов в сфере ГЧП.
Как сообщила порталу «ДорИнфо» исполнительный директор АИИК Марина Шурлаева, механизмы государственно-частного партнерства и концессий крайне важны для инвестиционной активности, так как позволяют привлечь предпринимателей, которые создают новые рабочие места, развивают инфраструктуру, что в итоге приводит к улучшению качества жизни граждан.
«И важно, что бизнес готов реализовывать совместные проекты и привлекать финансирование для развития инфраструктуры для граждан: партнерство государства и бизнеса позволяет использовать накопленный опыт и возможности обеих сторон для максимально эффективной реализации капиталоемких инфраструктурных проектов», - отметила Марина Шурлаева.
По ее словам, развитие инфраструктуры в стране идет «красной линией» через все цели и задачи государства, а проекты обладают значимым мультипликативным эффектом: на 1 вложенный рубль инвестиций в транспортную инфраструктуру экономика впоследствии получает до 5 рублей прироста ВВП за счет прямых и косвенных эффектов.
«Государству ГЧП позволяет эффективнее реализовывать масштабные инфраструктурные проекты при относительно небольшой нагрузке на бюджет и расширить горизонты планирования бюджетных обязательств с трех лет на более длительный срок. Инвестору – разделить риски, которые находятся вне его зоны контроля: получение разрешений и лицензий, предоставление земельных участков, изменение законодательства, макроэкономические колебания и другие. При этом инфраструктурные объекты гарантируют возврат в том числе минимального дохода. А социальные проекты в портфеле формируют дополнительную диверсификацию», - сообщила Марина Шурлаева.
Исполнительный директор АИИК добавила, что успешный запуск и последующая реализация масштабных капиталоемких инфраструктурных проектов, как с частными инвестициями, так и с бюджетными вливаниями, позволит создать до 400 тыс. рабочих мест и улучшить качество жизни для 70-80 млн человек.
Закон, ограничивающий расходы российских субъектов по ГЧП, – угроза для участников рынка?
В июле 2024 года Президент РФ Владимир Путин подписал закон, ограничивающий расходы российских субъектов по механизму ГЧП не выше 10 % их годового объема доходов – данная информация размещена на сайте Системы обеспечения законодательной деятельности. Это вызвало опасения у участников рынка.
«Инициатором внесения изменений в бюджетный кодекс выступил Минфин РФ, исходная позиция которого понятна: цель – не допустить бесконтрольного принятия на себя региональными бюджетами обязательств по ГЧП-соглашениям. В текущем виде изменения вызывают много вопросов и проблем, в первую очередь по уже действующим, подписанным ранее соглашениям. Внесенные ранее изменения обсудили с коллегами по Ассоциации инфраструктурных инвесторов и кредиторов (АИИК). Позиция общая и единодушная: чтобы избежать негативного влияния новых изменений в законе на рынок ГЧП-проектов, необходимо внести корректировки в принятые в Бюджетный кодекс изменения», - сообщил порталу «ДорИнфо» начальник инвестиционно-аналитического управления холдинга «Автобан» Дмитрий Стерлягов.
Член совета директоров АО «Донаэродорстрой», Член Правления АИИК Ольга Бабина считает, что законопроект об ограничении концессии в соответствии с доходами региона обладает как положительными, так и негативными аспектами, которые требуют внимательного рассмотрения. Один из плюсов – финансовая устойчивость: новый закон позволит предотвратить излишнюю нагрузку на региональные бюджеты и снизить долговые обязательства. Кроме того, уменьшение финансовых рисков позволит регионам более осторожно подходить к выбору проектов, ориентируясь на долгосрочную масштабность развития инфраструктуры.
К негативным аспектам, по мнению Ольги Бабиной, можно отнести вопрос, связанный с ограничением развития. Так, существует риск, что ограничение возможностей в финансировании регионами проектов будет тормозить реализацию крупных и важных инфраструктурных проектов, реализуемых на принципах ГЧП. При этом она отметила, что на проекты в сфере автодорожного строительства, которые реализуются на федеральном уровне, законопроект влияния не окажет. Еще один негативный момент – закон может привести к снижению количества и качества инфраструктурных проектов.
«Таким образом, проект требует детального анализа и дискуссий с участием всех заинтересованных сторон – от инвесторов до региональных властей и общественных организаций. Важно найти баланс между необходимостью обеспечения финансовой устойчивости и реализацией масштабных проектов, способных улучшить инфраструктуру и экономическое состояние регионов. Также нужно учитывать специфику механизмов ГЧП (МЧП) и КС, а также риски, которые в основном ложатся на публичную сторону соглашений и зависят от уровня квалификации и профессионализма сторон», - сообщила Ольга Бабина.
Отметим, что ранее Ассоциация инфраструктурных инвесторов и кредиторов вместе с членами АИИК – бизнес-сообществом и банками провели большую работу с органами власти по смягчению норм после принятия законопроекта в первом чтении.
Повышение ключевой ставки – еще один барьер
В конце июля текущего года Банк России поднял ключевую ставку с 16 до 18 %. Данный факт также может негативно сказаться на реализации инфраструктурных проектов, считает Марина Шурлаева. Она отметила, что члены АИИК неоднократно говорили о том, что при текущей ключевой ставке реализация инфраструктурных проектов с использованием внебюджетных средств становится невыгодной как для государства, так и для бизнеса. Одно из предложений Ассоциации, которое могло бы стать поддержкой в данной ситуации, - государственное субсидирование процентной ставки. Однако здесь есть проблема: субсидирование значительно отстает от динамики ставки.
«Как известно, инфраструктурные проекты отличаются долгим сроком реализации, но в сложившихся условиях, а тем более с учетом новых поправок в Бюджетный Кодекс, складывается дисбаланс со стратегиями развития отраслей, что вызывает опасения у участников рынка. Повышение ставки в совокупности с новыми ограничениями может повлиять на реализацию инфраструктурных проектов, а также сделать механизмы ГЧП и концессий непривлекательными для инвесторов», - отметила Марина Шурлаева.
Несмотря на это, бизнесу сейчас необходимо сфокусироваться на поиске новых инфраструктурных проектов: заняться их моделированием и проработкой, подготовить предпроектную документацию, площадки и схемы структурного финансирования. По словам исполнительного директора АИИК, это нужно для того, чтобы в условиях, когда экономика будет готова к спаду ключевой ставки, существовали готовые проектные решения, которым потребуется относительно невысокое финансирование с учетом обновленной низкой ставки.
Марина Шурлаева подчеркнула, что проекты должны обладать высоким уровнем окупаемости, чтобы покрыть высокие кредитные ставки.
«Рост инвестиций в крупные инфраструктурные проекты в дорожном строительстве составляет около 5,5 % в год. Развитие транспортной инфраструктуры влияет и на состояние других отраслей: промышленность, торговлю, сельское хозяйство, жилищное строительство, туризм. Это мощнейший драйвер для экономики всей страны. Потенциал развития в том числе транспортной инфраструктуры в нашей стране далек от исчерпания и измеряется триллионами рублей. Это огромный рынок, на котором достаточно места для многих крупных профессиональных инвесторов. И российские банки в состоянии вложить в инфраструктурное строительство около 3 трлн рублей», - сообщила порталу «ДорИнфо» исполнительный директора Ассоциации.
Для создания условий для кратного увеличения объемов внебюджетного финансирования у АИИК есть несколько предложений. Во-первых, привлечь банки к финансированию инфраструктурных проектов, в том числе за счет реализации долгосрочной программы субсидирования процентной ставки. Во-вторых, снизить риск веса до 20 % по ссудам в проектах ГЧП. На данный момент финансирующие организации несут чрезмерную нагрузку на капитал банков-кредиторов, значительно ограничивая свой потенциал по финансированию капиталоемких инфраструктурных проектов, и вынуждены компенсировать свою доходность путем повышения конечной ставки по кредиту. Это связано с обязанностью взвешивания кредитных требований в проектах ГЧП на общих основаниях (100 % / 85 %).
«АИИК предлагает снижение риск-веса по кредитным требованиям, выданным на реализацию проектов по 115-ФЗ / 224-ФЗ до 0/20%, приравнивая Прямое соглашение по уровню обеспечения к гарантиям Российской Федерации / субъектов РФ. Это повлечет рост потенциала внебюджетного финансирования капиталоемких инфраструктурных проектов и снижение ставки по кредитам», - отметила Марина Шурлаева.
В-третьих, создать специальный Фонд развития инфраструктуры – такое предложение было обозначено 25 апреля 2024 года на съезде Российского союза промышленников и предпринимателей. Как отметили в Ассоциации, мировая практика показывает, что фонды в сфере инфраструктуры являются стандартным механизмом стимулирования развития отрасли.
«ГЧП и концессии – это хороший инструмент, и нужно и дальше продолжать расширять сферу применения ГЧП. Поэтому АИИК продолжит совместную работу с органами власти и с привлечением делового сообщества, чтобы выработать наиболее эффективные решения и исключить нормы, которые носят угрожающий характер для рынка ГЧП проектов и могут негативно повлиять на запуск новых и реализацию текущих проектов в сфере ГЧП», - резюмировала Марина Шурлаева.
Также Марина Шурлаева напомнила о вступившем в силу 177-ФЗ, которым внесен ряд ограничений в БК РФ, регулирующих расходные обязательства субъектов и муниципалитетов при исполнении КС / СГЧП (СМЧП).
«Мы совместно с членами АИИК – бизнес-сообществом и банками провели большую работу с органами власти по смягчению норм после принятия в первом чтении законопроекта. Ассоциация продолжит совместную работу по снятию ограничений для развития сферы ГЧП. Если же принятые правки будут действовать продолжительное время, то регион должен будет тщательно оценить и выбрать наиболее эффективный и достойный проект в разных отраслях экономики. При этом количество желающих участвовать в ГЧП проектах инвесторов может сократиться», - резюмировала Марина Шурлаева.