Резонансный «закон о выдворении», вступивший в силу в Финляндии, вызывает много вопросов не только с точки зрения пограничных взаимоотношений России и Суоми, но также и с позиции выбора между соблюдением международных обязательств в области прав человека и усилением контроля во имя целей национальной безопасности.
Финляндия сделала выбор в пользу последнего – и подобный кейс может не только стать прецедентом для внутренней политики страны, но и иметь далеко идущие последствия для всего политического ландшафта в регионе.
Граница на замке
22 июля 2024 г. в Финляндии вступил в силу «закон о выдворении», подготовка и принятие которого вызвали споры как внутри Финляндии, так и за её пределами. Утверждалось, что закон принимается в ответ на действия России на границе между государствами. Стоит вспомнить, что ещё в конце 2023 г. Суоми закрыла все КПП на границе, обвинив Россию в искусственном наплыве нелегальных мигрантов – то есть в использовании так называемой «инструментальной миграции». «Закон о выдворении» позиционировался как решение проблемы в рамках обеспечения национальной безопасности финского государства. Например, Александр Стубб в конце июня заявил, что после принятия нового закона создадутся условия для рассмотрения вопроса об открытии границы. Между тем глава МВД Финляндии Мари Рантанен не увидела прямой связи между этими событиями, допустив, что вопрос открытия границы «может быть рассмотрен, если позволит ситуация». Бывший глава МИД страны Пекка Хаависто также считает, что новый закон не откроет восточную границу. Таким образом, цель принятия закона в каком-то смысле сместилась. Возникает логичный вопрос – куда именно сдвинулся ракурс? Что теперь этот закон несёт в себе? И действительно ли он влияет исключительно на взаимоотношения России и Финляндии или ситуация более многогранная?
Буква закона
Прежде всего стоит проанализировать сам закон, который был принят парламентом, подписан президентом Финляндии и опубликован в официальных источниках. В первом же параграфе отмечено, что целью этого закона является «борьба с влиянием иностранного государства на Финляндию, которое осуществляется путём эксплуатации иммигрантов». Несмотря на то, что Россия не упоминается в законе напрямую, эта отсылка формально подтверждает публично заявленную цель – противостояние «недружественному» влиянию России. Во второй статье оговаривается, что закон будет применяться по отдельному распоряжению и лишь в определённых случаях – при возникновении указанной угрозы.
Далее более подробно описываются условия применения закона, а также меры возможного противодействия угрозам. В третьем параграфе отмечается, что правительство может ограничить приём заявлений на каком-либо участке границе максимум на месяц, если обнаружится, что «какое-либо государство может пытаться повлиять на страну путём эксплуатации мигрантов». Оговариваются ещё несколько условий применения закона – это влияние должно потенциально угрожать национальной безопасности страны при недостатке времени и иных средств для его нивелирования. Закон предусматривает и различные исключения из правил – например, если речь идёт о правах детей или лиц с ограниченными возможностями здоровья. В законе есть «исключительные положения», закрепленные в шестом параграфе – проникновение с применением насилия или большого количества людей может быть предотвращено непосредственно на государственной границе без проведения индивидуальной оценки, если это необходимо.
В заключение отмечается, что закон вступает в силу 22 июля и будет действовать в течение года. То есть указанный правовой акт имеет ограниченное время действия – если в дальнейшем не произойдёт его продление.
«Особый случай»
Принятый закон вызвал полемику в финском обществе и за пределами страны. Комиссар Совета Европы по правам человека Майкл О’Флаэрти призвал Финляндию отклонить законопроект, отметив, что остаётся неясным, как будет проводиться оценка, которая позволит понять, можно ли выдворить того или иного беженца без риска нарушить его общечеловеческие права. Озабоченность выразила и организация Amnesty International[1], которая заявила, что закон «рискует дать зелёный свет для насилия на границе». Ив Гедди, директор офиса Amnesty International в ЕС, предупредила, что закон о чрезвычайном положении отражает опасные прецеденты, созданные Латвией, Литвой и Польшей в 2021 г., где под видом борьбы с «инструментальной миграцией» были использованы практики, нарушающие международные договоры по правам человека. В Управлении Верховного комиссара ООН по делам беженцев также выразили обеспокоенность, отметив, что отказ в доступе на территорию страны беженцев без рассмотрения их заявлений даже в условиях «инструментальной миграции» противоречит международному и европейскому законодательству. Кроме того, в управлении отметили, что принятие закона создаёт опасный прецедент.
Отдельно можно выделить обоснования правительства Финляндии, которые были опубликованы ещё в мае этого года. Госсовет предполагает, что в будущем число людей, стремящихся в Европу, будет возрастать, а миграция – всё чаще использоваться как средство политического давления. Согласно отчёту о внешней политике и политике безопасности, государственные субъекты часто используют третьих субъектов гибридного влияния, в частности экстремистские и организованные преступные группировки. Мигранты и беженцы тоже могут быть использованы для гибридного влияния. Кроме того, Госсовет Финляндии также приводит аргументы, которые составляют официальную позицию в отношении соблюдения прав человека и международных обязательств. Подтверждается приверженность страны международному и европейскому законодательству и отмечается, что в последние годы Европейский суд неоднократно рассматривал дела, связанные с регулированием «инструментальной миграции», но все они не были аналогичны ситуации, которая сложилась на восточной границе Финляндии. В связи с этим правительство Финляндии приходит к мнению, что суд не занял определённую позицию относительно того, возможно ли в такой ситуации отклонение от законодательства ЕС с целью обеспечения национальной безопасности. Госсовет видит в этом возможность для страны самостоятельно трактовать допустимость применения особых мер для противодействия угрозам.
Можно сделать вывод, что многочисленные мнения о некорректности принятия закона с точки зрения соблюдения прав человека остались на втором плане, будучи оттесненными вопросами национальной безопасности. В качестве основного аргумента приводится довод о том, что «инструментальная миграция» является новой и особой угрозой для финского государства, которая не предусмотрена сегодняшними международными и общеевропейскими правовыми реалиями и судебными практиками. Подобная постановка проблемы и предложенное решение действительно могут создать прецедент – в условиях постоянно изменяющейся международной обстановки каждый новый инцидент может стать «беспрецедентной угрозой», для нивелирования которой всегда могут потребоваться «особые меры».
Спорные итоги
Несмотря на то, что закон вступил в силу, пока сложно представить, как он может повлиять на региональную геополитику и внутреннюю политику в Финляндии. Закон имеет ограниченный срок действия – один год. Формально уже в июле следующего года он перестанет действовать, однако теоретически может быть продлён, тем более что правящая коалиция к тому времени останется у власти, если резко не изменится политический ландшафт страны.
Судьба закона во многом зависит от общей обстановки в регионе – и если она продолжит соответствовать продлению действия правового акта, то последствия могут распространиться и на внутреннюю политику Финляндии. Ранее страна уже предпринимала шаги, которые ставили во главу угла декларируемые принципы национальной безопасности – например, таким действием можно назвать вступление в НАТО. Однако текущая ситуация кажется ещё более масштабной, так как Финляндия, по мнению некоторых наблюдателей, отклоняется от пути безусловного следования принципам соблюдения прав человека, делая акцент на своей национальной безопасности. Несмотря на заявления правительства о правомерности подобных шагов, указанная тенденция может усугубиться в дальнейшем в отношении ограничения и других прав человека, которые способны стать препятствием для реализации политики национальной безопасности. Кроме того, страны Северной Европы склонны перенимать правовые практики друг друга, что создаёт угрозы возникновения подобных ситуаций и в других государствах региона. Для России формируются риски непредсказуемости действий региональных игроков и их отступления от ранее декларируемых принципов международной и общеевропейской правовой и политической повестки.
Автор: Филипп Петросян – исследователь, соискатель РАНХиГС при Президенте РФ.