Сфера ЖКХ находится на стыке различных отраслей права. Процесс эксплуатации жилищного фонда регулируется нормами и Жилищного кодекса, и Гражданского кодекса Российской Федерации, и административно-правовыми нормами, устанавливающими нормативы предоставления коммунальных услуг и оказания услуг по содержанию многоквартирных жилых домов. Поэтому правонарушения в этой области посягают сразу на несколько сфер общественных отношений. Существует определенная коллизия норм, регулирующих обязанность по содержанию имущества многоквартирного дома.
С одной стороны, согласно ст. 210 ГК РФ собственник несет бремя содержания своего имущества. Согласно ст. 158 ЖК РФ бремя расходов по содержанию общего имущества многоквартирного дома возлагается на собственников. Согласно ст. 44, 46, 158 ЖК РФ для включения в договор работ и услуг по содержанию общего имущества в многоквартирном доме требуется решение общего собрания собственников помещений. Более того, в соответствии с письмом Министерства регионального развития РФ от 14 октября 2008 г. № 26084-СК/14 в случае отсутствия таких решений общего собрания управляющая или подрядная организация не вправе выполнять указанные услуги и работы и не может отвечать за последствия невыполнения таких работ и услуг.
Однако собственники − физические лица зачастую пренебрегают этой обязанностью: не разрешают на общих собраниях вопрос о необходимости проведения ремонта; не оплачивают его проведение и даже могут вопреки обстоятельствам, здравому смыслу и требованиям нормативных правовых актов принять решение о том, что в проведении такого ремонта нет необходимости.
С другой стороны, согласно п. 2 ст. 161 ЖК РФ, обязанность оказывать услуги по содержанию общего имущества возлагается на основании договора на соответствующую организацию. Согласно п. 16, 17 Правил содержания № 491обязанность по содержанию общего имущества реализуется посредством заключения договора с управляющей организацией. Согласно п. 42 Правил содержания № 491 установлена ответственность управляющих организаций перед собственниками помещений за нарушение своих обязательств, они несут ответственность за надлежащее содержание общего имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации и договором. Данный вопрос стал предметом рассмотрения Президиума ВАС РФ. В постановлении от 29.09.2010 № ВАС-6464/10 сформулирована следующая позиция: текущие, неотложные, обязательные сезонные работы и услуги считаются предусмотренными в договоре в силу норм содержания дома как объекта и должны осуществляться управляющими компаниями, независимо от поминания о них в договоре и решения общего собрания собственников. Определение в договоре должного размера оплаты за предвидимое при обычных условиях, нормально необходимое содержание и текущий ремонт жилого дома с учетом его естественного износа является предпринимательским риском управляющей компании. Если же выполнение неотложных работ и услуг (и текущего, и капитального характера) будет вызвано обстоятельствами, которые управляющая компания не могла разумно предвидеть и предотвратить при обычной степени заботливости и осмотрительности и за возникновение которых она не отвечает, то такие расходы должны быть ей дополнительно компенсированы собственниками помещений в доме. При применении ст. 14.7, 14.8 КоАП, находящихся в главе, посвященной правонарушениям в области предпринимательской деятельности, также поднимается проблема субъекта правонарушения. В частности, встает вопрос о допустимости привлечения к ответственности ТСЖ, не являющихся коммерческими организациями. Однако данный довод ТСЖ не принимается судами во внимание. Суды ограничиваются тем, что устанавливают, является ли привлеченное лицо исполнителем по смыслу Правил оказания коммунальных услуг. Анализ законодательств и судебной практики в области привлечения к административной ответственности в связи с правонарушениями в сфере ЖКХ показывает, что правильная квалификация правонарушений чаще всего должна быть осуществлена по ст. 7.22, 7.23 КоАП РФ. Органом, уполномоченным осуществлять привлечение к административной ответственности, является Жилищная инспекция. Это всегда необходимо иметь в виду при обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности.
Кроме того, необходимо учитывать, что, как правило, суды отказываются подходить к вопросу о субъектном составе правонарушения с точки зрения буквы закона. Особое значение по делам о привлечении к административной ответственности в данной области имеет доказывание конкретных юридически значимых обстоятельств.