Автор: доктор техн. наук, Большеротов А.Л.
При использовании данных материалов в любых целях, ссылка на автора обязательна.
Российские системы оценки экологической безопасности
строительства
В 1987 г. был опубликован отчёт, недавно созданного, Межведомственного научно-технического совета по комплексным проблемам охраны окружающей природной среды и рациональному использованию природных ресурсов (МНТС), в котором отмечалось, что "системы комплексной оценки экологических последствий народнохозяйственной деятельности" в стране не существует, но необходимость в создании такой системы есть и аналогом её может служить модель, практикующаяся в западных странах.
С этого момента можно считать и началось создание советской, а затем российской системы экологической оценки намечаемой хозяйственной деятельности. В основу системы был положен советский механизм стратегического планирования и прогнозирования, только объектом оценки в данном случае стала экологическая безопасность намечаемой хозяйственной деятельности. В дальнейшем эта система оценки получила название «экологическая экспертиза», которая стала инструментом государственного управления в сфере природопользования.
В таком процессе не существовало четкого разграничения между оценкой проекта и принятием решения. Обе задачи обычно решались одновременно. Даже при проведении экологической оценки проектов комиссией, состоящей из представителей различных сторон, эксперты должны были представлять лишь научные аспекты экологических проблем проекта, а не интересы различных групп общества. Поэтому от этих комиссий ожидалось принятие окончательного "заключения", которое являлось результатом научно-технического исследования различных экологических аспектов предложенного проекта. Это было характерно для советского периода принятия решений, для которого понятия открытости, конфликта интересов и неопределенности были незнакомыми.
В это время в системе советских, а затем (с декабря 1991 г.) российских природоохранных органов возникли два различных подхода к регулированию в области охраны природы на стадии планирования проектов – это ОВОС и государственная экологическая экспертиза.
Двухэтапное рассмотрение экологических проблем в связи с намечаемой хозяйственной деятельностью было связано с идеей, при которой анализ потенциальных воздействий выполняется заказчиком на этапе проектирования, а затем результирующие материалы рассматриваются в рамках государственной экологической экспертизы. С одной стороны, это одна и та же работа, но разница состояла в том, что на первом этапе проводилась непосредственная оценка воздействия, а на втором этапе предусматривалось появление документов, имеющих официальный статус.
Процедура ОВОС являлась обязательной лишь для определенных видов хозяйственной деятельности и объектов, список которых содержался в Положении, а экологическую экспертизу должны были проходить все проекты.
На начальном этапе развития системы экологической оценки ОВОС был "элементом процедуры принятия решений, направленный на определение и предотвращение негативного воздействия на окружающую среду". В редакции Положения об ОВОС от 1994 г. это "элемент процедуры учета экологических требований законодательства Российской Федерации при подготовке и принятии решений о социально-экономическом развитии общества".
Таким образом, роль ОВОС, состоявшая ранее в регулировании всех экологических последствий, включая те, которые не были затронуты специфическими экологическими нормами, была серьезно ограничена. Это значительно снизило эффективность ОВОС и сделала её достаточно формальным инструментом оценки экологической безопасности. Это сказалось на качестве выполнения ОВОС и его весомости при принятии окончательных решений.
Современная система ЭО в России, представляющая собой двуединую систему сочетания двух механизмов — ОВОС и экологической экспертизы, сложилась из советской системы планирования хозяйственной деятельности с элементами экологического регулирования, в основе которой лежала система согласований. Для прохождения согласования (то же, что и сейчас прохождение экспертизы) требовалась некая предварительная оценка вопроса, чтобы согласующему ведомству была понятна ситуация, в частности в экологии. Такой подход решал в какой-то степени проблему превентивного экологического регулирования — предотвращение негативных последствий намечаемой деятельности до ее осуществления. Сейчас осталась та же система из двух механизмов и казалось бы, что эти механизмы должны дополнять и усиливать друг друга, а на деле они работают в режиме недоверия друг другу, так как цели у этих механизмов разные. ОВОС, выполняемая заказчиком (или по его поручению проектировщиком) стремится не выявить истинную картину воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду, а доказать Государственной экологической экспертизе безопасность или в крайнем случае возможность, при определённых условиях, реализации данного проекта, иначе пропадает смысл ОВОС, так как при получении отрицательной ОВОС теряет смысл и экспертиза проекта. Экспертиза, в свою очередь, получив ОВОС, должна с недоверием отнестись к выводам исполнителей ОВОС и перепроверить их с помощью других экспертов, а в случае доверия ОВОС просто согласовать его. В том и другом случае теряет смысл двух ступенчатость экологической оценки. Как правило, все проекты в итоге проходят согласования (экспертизу), а после реализации этих проектов наблюдаем несовершенства системы экологической оценки существующей в нашей стране.
Даже при отклонении проекта из-за его экологической опасности на стадии экологической экспертизы, возникают вопросы к экспертам ОВОС. Или ОВОС выполнялась тенденциозно, доказывая, что проект безопасен, или пытались реализовать заведомо опасный проект.
Двойная система экологической оценки кроме того имеет существенные недостатки – она закрыта, общество не всегда владеет ситуацией об экологической экспертизе части проектов. Механизм экспертизы повышает риск коррупционности при принятии решений. Принятые решения по экспертизе основываются на материалах выполненных заинтересованными исполнителями ОВОС и не могут считаться объективными.
В свою очередь ОВОС, оплаченная заказчиком, не отвечает целям экологической оценки – обеспечению экологической безопасности и устойчивого развития. Кроме того, ОВОС проводят не всегда специалисты в этом вопросе. Анализ автором нескольких сотен ОВОС различных видов строительной деятельности не обнаружил использования известных методик оценки. Но и существующие методики оценки не дают точного ответа на вопрос о величине и значимости комплексного воздействия. Кроме того, материалы ОВОС не обладает юридическим статусом и становятся формальным промежуточным документом с оговоренным набором обязательных к освящению пунктов.
Серьёзным упущением в экологической оценке, мешающей объективности является и то, что в нормативных документах определены только основные принципы экологической оценки, однако ее процедура, так же, как и формат результирующих документов, оказались регламентированы недостаточно детально. Эволюционные механизмы совершенствования экологической оценки не сработали из-за существенного отличия практики принятия хозяйственных решений, а также неразвитости механизмов взаимодействия, в том числе и судебных, между субъектами гражданского общества.
Подводя итоги, можно сказать, что двухступенчатая система экологической оценки (ОВОС + ЭЭ) не обеспечивает достижения цели – экологической безопасности. Система должна кардинально измениться и усовершенствоваться.