Автор: доктор техн. наук, Большеротов А.Л.
При использовании данных материалов в любых целях, ссылка на автора обязательна.
Роль и место системы ОЭБС в общей структуре обеспечения экологической безопасности государства
Экологическая безопасность человека, общества, различных видов деятельности человека, в том числе и строительства - это совокупность технических, технологических, экономических, правовых, организационных, информационных решений не наносящая ущерба окружающей человека среде, здоровью человека и качеству его жизни.
В общем виде комплексная общегосударственная система экологической безопасности строительства представляется в виде трёх звеньевой структуры, связанной друг с другом по вертикали. В свою очередь эта структура связана по горизонтали с аналогичными структурами безопасности, в том числе и экологической, других отраслей.
Вертикальную структуру системы экологической безопасности следует разделить на федеральную, территориально-объектную и локальную (см. рис 1.).
Федеральный уровень системы ЭБС - это уровень в первую очередь технического регулирования. В настоящее время законодательная база по регулированию экологической безопасности недостаточна, а имеющаяся требует серьёзной корректировки.
В функции федерального уровня должны так же входить вопросы общего контроля деятельности системы ЭБС страны, учёта экологических характеристик территорий для целей стратегического планирования и управления. Кроме того, на федеральном уровне должны обеспечиваться межотраслевые, межрегиональные урегулирования проблем совместного обеспечения экологической безопасности с учётом интересов сторон на принципах «устойчивого развития».
Решение межгосударственных экологических проблем по трансграничному воздействию, по обеспечению «устойчивого развития» в соответствии с международными соглашениями, по другим видам международного сотрудничества, так же лежит на федеральном уровне.
Территориально-объектный уровень обеспечения экологической безопасности – это основная рабочая структура системы ЭБС. На этом уровне происходит основной процесс обеспечения ЭБС: землеотвод, проектирование, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, мониторинг, оперативное реагирование, научные исследования, обучение специалистов, урегулирования с представителями других сторон, отраслей, территорий, органов местных и региональных органов власти вопросов экологии и безопасности в зонах общих интересов.
Локальный уровень подразумевает обеспечение экологической безопасности и энергоэффективности внутренней среды строительных объектов на основе интеллектуальных технологий, безопасных строительных материалов, безопасного инженерного оборудования [81], с учётом особенностей психологии, культуры и прочих факторов, влияющих на все экологические аспекты внутренней среды зданий – мест обитания человека.
Система оценки экологической безопасности строительства (СОЭБС) -важный составляющий элемент общей системы экологической безопасности строительства на среднем территориально-объектном уровне, наряду с системами экологической безопасности других видов деятельности человека, например, сельского хозяйства, транспорта и т.д. Система ОЭБС должна гармонично вписываться по своим организационно-управленческим принципам в систему ЭБС, разработанную в предыдущих исследованиях и являться основой этой системы.
На рис. 2. представлена вероятная структура Государственной системы экологической безопасности и место в общей государственной системе Системы оценки экологической безопасности строительства (СОЭБС).
Необходимость создания общегосударственной системы экологической безопасности давно назрела. Экологические проблемы стали глобальными и затрагивают уже всю человеческую цивилизацию.
Однако создание эффективного механизма управления экологической безопасностью остаётся в перспективе, в том числе и в России.
Система оценки экологической безопасности строительства, для обеспечения эффективного управления ею, должна функционировать на всей территории страны.
Средним организационным звеном системы экологической безопасности (см. главу V) должна являться межрегиональная, вне территориальная структура, обеспечивающая в комплексе всё, что связано с экологической безопасностью: от выделения земельного участка под застройку до устранения возникших экологических проблем и привлечения к ответственности виновных в этом.
Территориальная привязка функционирования СОЭБС основывается на территории биотопа естественной экосистемы и административной территории искусственной экосистемы. Как было определено ранее в VI главе, СОЭБС проводит оценку экологической безопасности минимальной территории, равной ближайшему биотопу местного биоценоза для естественных экосистем и территории урбанизированного поселения искусственной экосистемы. Проводить оценку экологической безопасности без привязки к биотопу, равно, как в медицине лечить часть заболевшего органа. Здоровье окружающей среды, природы, как живого организма должно оцениваться в комплексе, не только в месте возникновения экологической проблемы, но и с учётом самых отдалённых последствий на весь организм живой природы в планетарном масштабе. Для решения такой задачи нужна хорошо поставленная система экологической информации.
Поэтому в основе функционирования СОЭБС должна лежать развитая система экологической информации. На основе этой информации оценивается экологическая ситуация в потенциальной точке территории предполагаемой к застройке и величина воздействия строительства минимум на биотоп или экосистему, в которой находится строительная площадка.
Но на предполагаемой территории ведётся не только строительная деятельность и не только строительство оказывает воздействие на состояние окружающей среды. Поэтому экологический фон территории складывается из суммарного воздействия различных видов человеческой деятельности на оцениваемой территории. Суммирующая экологическая информации от всех видов деятельности, например сельского хозяйства, транспорта и т.д. должна накапливаться и обрабатываться в информационном межрегиональном, вне территориальном центре. Структура информации должна складываться из фактических данных о состоянии окружающей среды и прогнозных данных о предстоящем воздействии по трём основным направлениям:
1. Данных экологического мониторинга обслуживаемой территории;
2. Данных общегосударственной системы экологической информации, например, о возможном трансграничном воздействии или возможном воздействии с соседних территорий;
3. Данных предварительной прогнозной оценки предполагаемых видов деятельности. Например, о предполагаемом строительстве промышленного предприятия, предполагаемом сельскохозяйственном освоении земель, о предполагаемом сведении лесов при коммерческой лесозаготовке и т.д.
Эта информация является основой для оценки экологического потенциала и для оценки уровня экологической безопасности территории. Кроме того, сводная информации о состоянии окружающей среды или возможном потенциальном воздействии на неё различных видов деятельности поступает в низшее звено системы экологической безопасности - в отраслевые информационные центры экологической безопасности, например строительства, где учитывается при планировании хозяйственной деятельности, в частности нового строительства.
Обмен информацией между всеми звеньями трёхступенчатой Государственной системы экологической безопасности позволяет обеспечить полноценный и достаточный уровень экологической информации на всей территории страны, необходимый для полного контроля состояния окружающей среды и принятия решений.
В настоящее время такая единая государственная система отсутствует. Но за состоянием окружающей среды наблюдают во многих структурах государственного и не государственного надзора. Собираемая информация от различных ведомств и источников не обобщается и не используется полноценно. Наиболее слабым звеном в существующей системе обеспечения экологической безопасности является исполнение существующего природоохранного законодательства, а практически неуправляемой частью этого звена является устранение экологических и природоохранных нарушений.
Из-за ведомственной разобщённости в принятии экологических решений, из-за не сбалансированности полномочий различных административных органов происходят нарушения природоохранного законодательства, с которыми крайне трудно бороться. К примеру, ценные земли сельскохозяйственного назначения запрещены к постоянной застройке. Однако существует законодательно установленный механизм, позволяющий любые сельскохозяйственные земли переводить в категории земель другого назначения, например, организационная структура СОЭБС должна иметь независимый под жилищное строительство. В результате ценнейшие земли уничтожаются строительством. Более того, застроенные незаконно земли практически нельзя вернуть в первоначальное положение. Во-первых, очень сложен юридический механизм возврата земель, во-вторых, уничтоженные строительством чернозёмы уже не будут плодоносить.
Кроме того, имеется множество нарушений Водного, Лесного, Воздушного, Земельного Кодексов РФ, эти нарушения носят фактически массовый характер. Действительно, очень привлекательным является строительство жилищных, лечебных, рекреационных и прочих объектов на берегах рек, водоёмов, в экологически чистых лесных массивах. Но существуют ограничения, связанные с санитарной безопасностью водных и лесных объектов, с безопасностью эксплуатации воздушного транспорта, с безопасностью эксплуатации газопроводов высокого давления и т.д. Кроме того, в соответствии с 36 статьёй Конституции РФ каждый гражданин имеет право пользоваться общедоступными природными ресурсами для отдыха и разрешённой деятельности: лесными угодьями, водными объектами, воздушным пространством, землями общего назначения. Существуют и законодательно установленные нормы, например, общедоступная или охранная зона для водных объектов может быть от 5 метров для любых малых рек длиной менее 10 км до нескольких сотен метров для более крупных объектов. Но в настоящее время эти нормы игнорируются и при выделении землеотводов под строительство и, особенно, при строительстве и эксплуатации объектов. Запретная зона водного объекта незаконно включается в полученный недалеко землеотвод и тем самым нарушаются и права граждан о пользовании водным объектом, предоставленным Конституцией РФ, и законодательная норма, установленная Водным и Земельным Кодексами, и санитарные нормы пользования водными объектами. Во многих регионах страны существуют берега рек, озёр, морей, к которым полностью закрыт доступ на километры. Явление носит настолько массовый характер, что превратилось в «норму». Реагировать на такие нарушения практически некому. В системе надзора в стране отсутствует структура, которая обязана была бы пресекать любые нарушения ещё на стадии землеотвода и восстанавливать нарушенный порядок, если такой всё же случился. Существующие надзорные органы могут заметить нарушение, а могут и не заметить. Никто не обязан обеспечивать 100%-й экологический порядок на территории. Более того, любые надзорные органы имеют территориальную принадлежность, взаимосвязанность с местными властными структурами, с той или иной зависимостью от различных местных органов власти. Поэтому из-за коррупционности существующей вертикали власти нельзя бороться с нарушениями внутри вертикали власти, будучи её составной часть.
Для того, чтобы система обеспечения экологической безопасности была независима от внешнего влияния и свободна в своей деятельности, её организационная структура обязательно должна иметь независимый межрегиональный, вне территориальный принцип организации.
Экологическая безопасность страны не менее важна, чем государственная безопасность в целом, обеспечиваемая структурами государственной безопасности, Министерством внутренних дел, Министерством обороны и другими ведомствами. Никто не будет оспаривать полномочий силовых органов по защите интересов граждан и государства. Методы защиты интересов допускаются любые, при условии их законности.
То же самое должно относиться и к органам экологической безопасности. Ведь принципиально, нет никакой разницы от чего умирать цивилизации – от ядерной угрозы или от загрязнённой окружающей среды. Поэтому в системе обеспечения экологической безопасности, раз речь идёт о безопасности, должны быть соответствующие права и полномочие органов, обеспечивающих её.
Наиболее эффективным было бы сосредоточение в «одних руках» всех прав, полномочий и ответственности по обеспечению всех сторон экологической безопасности, начиная от землеотвода до ликвидации объекта. В настоящее время все процедуры, связанные со строительством находятся в разных, независимых друг от друга ведомствах. Рассмотрим существующий порядок, связанный со строительной деятельностью, его недостатки и сравним с предлагаемым порядком организации системы экологической безопасности (см. табл. 1 и 2 ). (Примечание: в таблицах 1 и 2 красным цветом отмечены этапы, которые не выполняются при существующем порядке обеспечения экологической безопасности, жёлтым – частично выполняются, зелёным – полностью выполняются при существующем и предлагаемом порядке обеспечения экологической безопасности).
Таблица 1
Существующий порядок обеспечения экологической безопасности
Таблица 2
Предлагаемый порядок обеспечения экологической безопасности
Существующий порядок обеспечения экологической безопасности строительства не выполняет поставленной задачи. Основная причина: отсутствие единого подхода к данной проблеме и отсутствие организационной структуры реализующей поставленную задачу в полном объёме и при полной ответственности за результат.
Кроме того, крайне негативную роль играет в существующем порядке обеспечения экологической безопасности тот факт, что лицо, заинтересованное в реализации проекта строительства и в получении прибыли (или планируемого результата) одновременно должно обеспечить максимальную безопасность проекта. Это противоречие между двумя разнонаправленными целями и приводит в итоге к негативному результату.
При всех существующих системах обеспечения экологической безопасности строительства в разных странах, при всех попытках получить положительный результат в охране окружающей среды успехи не высоки.
С одной стороны, делается достаточно много усилий и в стране, и в международном плане по снижению негативного давления на окружающую среду, а с другой - ситуация постоянно ухудшается.
Для обеспечения поставленной международным сообществом цели «устойчивого развития» необходимо вопросы обеспечения экологической безопасности передать специализированной структуре, заинтересованной только в экологической безопасности, со всеми правами, обязанностями и полномочиями. Увязать вместе и получение максимальной прибыли от реализации проекта строительства и максимальной экологической безопасности этого проекта невозможно. Надо жертвовать или прибылью или экологией. Поэтому, если в цели проекта стоит получение прибыли или какого-то иного результата, в жертву будут принесены вопросы экологии.
Рассмотрим и сравним существующий и предлагаемый порядок по обеспечению экологической безопасности строительства.
Принципиальное отличие их состоит в том, что в первом случае различные этапы, связанные с экологической безопасностью строительства в период жизненного цикла объекта строительства (недвижимости), выполняются разными исполнителями или самим заказчиком объекта. Во втором предлагаемом варианте, во всех этапах участвует единая организационная структура (СОЭБС), заинтересованная только в экологической безопасности и отвечающая за неё по закону. Это аналог любой развитой в современном обществе системы обеспечения необходимого результата, как система здравоохранения, отвечающая за здоровье населения, как система правопорядка, отвечающая за безопасность граждан и страны и т.д.
Любая идея строительства не может быть реализована без наличия площадки строительства. На этом первом этапе критерием выбора площадки строительства при существующем порядке реализации проекта, как правило, является экономический фактор. Местоположение площадки строительства должно обеспечить наибольшую экономическую эффективность проекта. Подбор площадки, в связи с этим, осуществляется заказчиком. Выбранная территория согласуется с местными органами власти, также заинтересованными в реализации проекта. Это и поступление налогов, и решение социальных и других задач административной единицы. Вопросы экологии при выборе площадки, с точки зрения её ухудшения при реализации проекта, рассматриваются только в том случае, если они могут помешать реализации задуманного или существует явная угроза здоровью населения.
До настоящего времени при выборе площадки не учитывается экологических фон территории (величина экологического резерва, величина порога экологической безопасности) из-за того, что таких комплексных данных не существует, и нет специализированного источника, способного предоставить такую информацию.
До настоящего времени, при всей очевидности проблемы, не учитывается уже имеющаяся концентрация объектов строительства (недвижимости) в районе выбранной площадки строительства. В результате такого подхода к выбору площадки на территории застройки появляется объект, которого по объективным экологическим показателям быть не должно.
Существующая система выбора площадки строительства, кроме того, имеет высокую коррупционную составляющую. Торговля земельными участками наиболее доходная статья многих современных чиновников и этот фактор отрицательно сказывается на экологической обстановке.
К этапу выбора площадки относится и проведение правовой экспертизы, которая должна установить законность предоставления земельного участка под данный вид строительства и законность самого строительства в рамках существующего законодательства. В связи с отсутствием необходимого экологического законодательства, устанавливающего экологические нормы при застройке территории, такая экспертиза проходит успешно при любой степени опасности объекта строительства.
Предлагаемый порядок этапа выбора площадки строительства лишён существующих недостатков и имеет ряд преимуществ.
В первую очередь меняется субъект права выбора. Это право должно быть передано организационной структуре СОЭБС, обеспечивающей экологическую безопасность данной территории. Накопленные данные в информационном центре СОЭБС о состоянии окружающей среды подотчётной территории показывают состояние её экологического фона, а также степень концентрации застройки. Соответственно и наличие свободных площадок, где возможно дополнительное строительство определяется по показателям экологического фона и степени концентрации. Свободные площадки предлагаются заказчику и при его согласии на застройку предварительно согласовываются с администрацией территориальной единицы. Ответственность структуры СОЭБС, в том числе юридическая, за экологическую безопасность территории обеспечивают максимальный учёт экологических интересов, и исключает коррупционную составляющую при выборе площадки строительства и землеотводе.
После выбора площадки строительства проводится проектирование объекта и в рамках проектирования проводятся экономическая (технико-экономическое обоснование проекта) и экологическая экспертиза.
Экономическая экспертиза, при существующем порядке, проводится с целью оценки экономической эффективности проекта на стадии проектирования проектной организацией.
Экологическая оценка проводится в два этапа. На первом этапе заказчик выполняет оценку воздействия проекта на окружающую среду (ОВОС), затем результаты ОВОС передаются на экологическую экспертизу в соответствующие государственные органы, где принимается окончательное решение.
Такая двухступенчатая система оценки экологической безопасности является не эффективной из-за организационного механизма её проведения. ОВОС выполняется по заказу заказчика и за счёт заказчика. Несмотря на то, что к процедуре ОВОС должны привлекаться независимые эксперты, окончательные результаты ОВОС являются не объективными. От ОВОС и от экспертов, проводивших её, требуется доказать безопасность намечаемого проекта и возможность его реализации, даже если есть какие-то потенциальные опасности. Поэтому работа независимых экспертов строится на необходимости доказательства экологической безопасности проекта и возможности его реализации. В противном случае, при отрицательном результате, теряется весь смысл оценки, так как пропадает смысл обязательной дальнейшей экологической экспертизы. Таким образом, при проведении ОВОС предопределён общий положительный результат, который может не совпадать с истинным состоянием дел.
Материалы ОВОС содержат в лучшем случае перечень воздействующих факторов с численными значениями количественных характеристик. Полностью отсутствуют комплексные показатели экологического фона территории, так как такая информация на сегодняшний день отсутствует, как и отсутствуют характеристики экосистемы, на которую предполагается воздействовать. В результате самый безобидный в экологическом плане объект может стать той последней каплей, при которой требуемая устойчивость и сбалансированность техногенной и природной окружающей среды, будет нарушена.
После проведения ОВОС материалы проекта с разделом ОВОС передаются на экологическую экспертизу. Экспертиза должна подтвердить положительные выводы ОВОС или усомниться в них. Как правило, преобладает формальный подход, если все требования к ОВОС соблюдены, и её выводы положительные, то и нет оснований отказывать в согласовании проекта.
В предлагаемой системе оценки экологической безопасности недостатки существующей системы на этапе экономической и экологической экспертиз будут ликвидированы, а процедура экологической экспертизы упрощена.
Территориальная организационная структура система ОЭБС, заинтересованная и юридически ответственная за экологическую безопасность обслуживаемой территории, берёт на себя проведение экологической экспертизы всех намечаемых на её территории проектов. Как экологический хозяин территории система ОЭБС заинтересована в безопасности всех проектов, что предполагаются к реализации. Система ОЭБС также заинтересована в сохранении существующей безопасности подконтрольной территории. Информационный центр СОЭБС обладает информацией обо всех необходимых параметрах окружающей среды, что даёт возможность оценить допустимость реализации любого проекта на данной территории при её экологических характеристиках.
При проведении экологической экспертизы силами СОЭБС, при задаче не допустить реализацию экологически опасных проектов, и юридической ответственности за принятое решение, полностью отменяет какую-либо дополнительную экспертизу. Таким образом, экологическая оценка проводится в одну стадию, что сокращает сроки согласований проектов и упрощает данную процедуру.
Участие СОЭБС предполагается и в экономической экспертизе проекта, но в части подготовки технических условий для безопасной реализации намечаемого проекта, затраты на которые должны быть учтены в технико-экономическом обосновании проекта.
Теоретически возможна реализация любого самого опасного проекта в любом месте, но при условии выполнения дополнительных работ, предусмотренных техническими условиями СОЭБС по нейтрализации опасного воздействия. Однако выполнение технических условий СОЭБС может быть самым затратным в проекте, и экономическая экспертиза покажет его неэффективность.
После прохождения всех согласований и экспертиз наступает этап реализации проекта - непосредственного строительства.
В существующей системе обеспечения экологической безопасности на этом этапе не предусматривается никакого контроля и проверки, заложенных в ОВОС, экологических показателей. Весь контроль, на этапе строительства, сводится к инспектированию объекта многими инспектирующими организациями разного профиля, не имеющим отношения к экологическим проблемам. В регламенте инспекций нет ни одной организации, ведомства осуществляющего непосредственно экологический контроль. И за весь период строительства, а он может длиться годами, в существующем порядке обеспечения экологической безопасности не предусмотрено никаких мероприятий.
При наличии функционирующей системы ОЭБС период строительства объекта находится под постоянным контролем службы мониторинга СОЭБС, которая отслеживает любые отклонения от проектных показателей воздействия строительства на окружающую среду и одновременно контролирует реакцию экосистемы на это воздействие. В случае отклонения от нормы службы немедленного реагирования СОЭБС принимают необходимые меры к восстановлению экологической безопасности. Это могут быть меры административного, экономического, технического и другого воздействия к виновнику нарушения. Службы системы ОЭБС соответственно должны иметь необходимые права и полномочия, предоставленные законом.
По завершении периода строительства объекта наступает период его эксплуатации. В это время необходимо проверить соответствие прогнозных показателей воздействия на окружающую среду, рассчитанные в ОВОС, и фактических в эксплуатационный период.
При существующей системе, контролю подвергаются в основном промышленные предприятия, которые по технологиям производства, заложенным в проекте, являются источниками загрязнения окружающей среды. Контроль осуществляется подразделениями Минприроды и местными экологическими, часто общественными организациями. Реакцию экосистемы на воздействие промышленного объекта, что является показателем точности прогнозных расчётов при разработке проекта предприятия, никто не учитывает и не анализирует. Но надо иметь в виду, что, кроме загрязнения экосистемы ещё существует обратная реакция живой природы на техногенное воздействие любого объекта, даже самого безопасного. К примеру, создание водохранилища при, казалось бы, чистом гидротехническом строительстве, делит биотоп естественной экосистемы на две, не связанные друг с другом части. Соответственно, с изменением площади территории, с уменьшением кормовой базы меняется биоценоз экосистемы в качественном и количественном плане, происходит деградация экосистемы, вплоть до её гибели.
Региональное подразделение системы ОЭБС, ответственное за экологическую безопасность подконтрольной территории, обеспечивает непрерывный контроль состояния окружающей среды методами мониторинга, отслеживает реакцию экосистемы на техногенное воздействие всех объектов и каждого в отдельности в месте эксплуатации и обеспечивает немедленное реагирование в случае ухудшения экологической обстановки.
Эффективность разработанного в данной работе порядка обеспечения экологической безопасности строительства основывается на централизации всех вопросов, связанных с экологической безопасностью в одной, заинтересованной в обеспечении этой безопасности, организационной структуре - системе ОЭБС. Возложенные на систему ОЭБС функции полностью охватывают жизненный цикл строительного объекта. А мотивация и заинтересованность в обеспечении экологической безопасности, базирующиеся на принципах функционировании, функциональных обязанностях СОЭБС (см. главу VIII), обеспечивают эффективную реализацию данного проекта.
Актуальность создания систем экологической безопасности, в том числе систем оценки экологической безопасности, обеспечивается необходимостью полноценного контроля экологической ситуации и эффективного управления ею. Понимание несовершенства существующего порядка обеспечения экологической безопасности в разных странах, в разных отраслях человеческой деятельности находит отражение в документах, в резолюциях различных международных, общероссийских форумах, конференциях, семинарах, проводимых в последние годы. Так, в мае 2009 г. указом Президента РФ принята Доктрина национальной безопасности, в которой впервые появился специальный раздел экологической безопасности. Обеспечение экологической безопасности базируется на создании единой государственной системы оценки и создании организационных экологических структур.
25 августа 2009 г. в г. Москве состоялся X Всероссийский форум «Единой системы оценки соответствия в области промышленной, экологической безопасности, безопасности в энергетике и строительстве». По результатам работы форума принята долгосрочная программа, состоящая из пяти этапов. Конечным результатом выполнения программы должно стать создание «базовой системы экологической безопасности в крупных административно-промышленных центрах России и основ Глобальной системы антропогенной безопасности – ГСАБ». Предлагаемая в данной работе система оценки экологической безопасности строительства является своевременной и соответствует стратегии государственной политики в области охраны окружающей среды.