Основы государственной политики Российской Федерации в области гражданской обороны на период до 2030 года (утверждены Указом Президента Российской Федерации от 20 декабря 2016 года №696, раздел II, п.5)
1. Основные этапы развития гражданской обороны в России.
Защита гражданского населения в ходе вооруженной борьбы всегда была актуальна на протяжении всей истории человечества. В России проблемы по подготовке к защите и по защите населения от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, впервые на государственном уровне были подняты в период Первой мировой войны в 1914-1918 гг., когда в военных действиях нашла применение боевая авиация.
В ходе войны воюющие стороны впервые использовали аэропланы и дирижабли для нанесения ударов с воздуха по населённым пунктам, находящимся на значительном удалении от линии фронта. Попытки разрушить экономику и систему государственного управления, а также деморализовать население противника воздушными налётами оказались перспективными. В дальнейшем, для нанесения ударов по тыловым объектам противника, был взят курс на развитие военной авиации.
Наряду с активными мерами противовоздушной обороны, осуществляемой войсками, к участию в мероприятиях, призванных обеспечить защиту населения и промышленных предприятий от нападения с воздуха и быструю ликвидацию последствий авиационных налётов, стали привлекать население. Это привело к созданию местной противовоздушной обороны, опирающейся на гражданское население городов.
Таким образом, Первая мировая война и появление военной авиации, особенно бомбардировочной, положили начало развитию средств, противовоздушной обороны, а также мерам по организации самозащиты населения. Однако не только появление авиации, но и ещё одно очень важное событие, происшедшее в период Первой мировой войны, заставило правительства и генеральные штабы воюющих сторон всерьёз задуматься над проблемой обеспечения безопасности тыла. Оно во много определило характер и направления развития системы мероприятий по защите населения в последующие годы.
Этим событием было применение в ходе боевых действий химического оружия. 22 апреля 1915 года 4-я германская армия против англо-французской позиции у реки Ипр впервые применила газобаллонную атаку. В результате газовой атаки было отравлено 15 тысяч человек, из которых свыше 5 тысяч умерли на поле боя, а половина оставшихся в живых стали инвалидами. Эта атака показала эффективность нового вида оружия при его внезапном массированном применении. Надо было искать эффективное средство защиты от этого смертоносного оружия, и оно было найдено – противогаз.
В 1915 году в России был разработан фильтрующий противогаз, состоящий из резинового шлема конструкции русского инженера М.И. Кумманта и противогазной коробки русского химика Н.Д. Зелинского, снаряжённой активированным углем для поглощения парообразных отравляющих веществ. Противогазы свели на нет первый успех газовых атак немцев на фронте, но при этом тыл страны оставался фактически беззащитным от возможных угроз применения химического оружия.
Таким образом, Первая мировая война предопределила создание новых структур по защите войск, населения и территории тыла от опасностей, вызванных военным противостоянием враждующих держав.
Сразу же после установления в России в 1917 году советской власти, руководство страны вынуждено было незамедлительно принять меры к укреплению противовоздушной и противохимической обороны страны. Так, когда в феврале 1918 года германские войска, нарушив перемирие, начали наступление на Петроград, в это исключительно тяжёлое для страны время были приняты все меры для противовоздушной и противохимической обороны Петрограда. Был создан штаб воздушной обороны для проведения мероприятий по защите города в случае нападения авиации кайзеровской Германии, который организовал сеть наблюдательных пунктов в городе и его окрестностях. Открылись специальные пункты, где жители города могли получить защитные маски, противогазовую жидкость и памятки с указанием, как можно избежать отравления ядовитыми газами. Действовали курсы первой помощи. Определённые обязанности по противовоздушной обороне и противохимической защите штаб воздушной обороны возложил на жителей города и домовые комитеты (домкомы).
Аналогичные мероприятия в годы интервенции и гражданской войны проводились и в ряде других городов страны. Особенно большое внимание уделялось защите от ударов с воздуха городов Москвы, Тулы, Баку, Астрахани, оказавшихся в разное время в зоне действия вражеской авиации.
После окончания гражданской войны и иностранной военной интервенции руководство страны принимало необходимые меры к укреплению обороноспособности страны, так как опасность вооружённого нападения на страну сохранялась. Во всех ведущих странах шло активное наращивание и совершенствование военной авиации, росла её ударная мощь. Некоторые военные специалисты с цинизмом заявляли о применении в будущей войне бактериологического и химического оружия, о нанесении внезапных бомбардировочных ударов по наиболее важным административно-политическим и экономическим центрам. В соответствии с теорией «воздушной войны» итальянского генерала Дж. Дуэ считалось, что «грядущая война будет вестись в основном против безоружного населения городов и против промышленных центров».
Это диктовало необходимость совершенствования и развития противовоздушной обороны страны, принятия действенных мер защиты населения от воздушного нападения противника. До 1932 года все мероприятия ПВО по защите тыла страны от ударов авиации подразделялись на активную и пассивную противовоздушную оборону. Активная ПВО осуществлялась силами и средствами Наркомата по военным и морским делам СССР, а пассивная – силами и средствами гражданских организаций, предприятий и самого населения. Только с конца 1932 года наименование «пассивная ПВО» было заменено наименованием «местная ПВО». Постановлением Совета Народных Комиссаров СССР от 4 октября 1932 года было утверждено «Положение о противовоздушной обороне территории СССР». Этим актом было положено начало создания местной противовоздушной обороны СССР (МПВО СССР), предназначенной для защиты населения страны от воздушного нападения противника. В связи с этим 4 октября 1932 года принято считать днём рождения местной противовоздушной обороны – основы будущей системы Гражданской обороны СССР.
Основными задачами МПВО являлись:
- предупреждение населения об угрозе нападения с воздуха и оповещение о миновании угрозы;
- осуществление маскировки (и особенно, светомаскировки) населённых пунктов и объектов народного хозяйства от нападения с воздуха;
- ликвидация последствий нападения с воздуха, в том числе и с применением отравляющих веществ;
- подготовка бомбоубежищ и газоубежищ для населения; организация первой медицинской и врачебной помощи пострадавшим в результате нападения с воздуха;
оказание ветеринарной помощи пострадавшим животным;
- поддержание общественного порядка и обеспечение соблюдения режима, установленного органами власти и МПВО в угрожаемых районах.
Для решения задач МПВО организовались соответствующие силы: воинские части МПВО, которые подчинялись командованию военных округов; добровольные формирования МПВО (в городских районах – участковые команды, на предприятиях – объектовые команды, при домоуправлениях – группы самозащиты).
Подготовка кадров для МПВО осуществлялась на специальных курсах МПВО, а обучение населения – через учебную сеть общественных оборонных организаций. Таким образом, в предвоенные годы в основном сложилась система мероприятий, осуществляемых в целях защиты населения, объектов народного хозяйства и территории страны от вооружённого нападения противника, ликвидации последствий его ударов, а также создания наиболее благоприятных условий для работы промышленных предприятий, транспорта и коммунального хозяйства в военное время.
Суровым испытанием для местной противовоздушной обороны стала Великая Отечественная война 1941-1945 годов. В первые же дни фашистская авиация, руководствуясь общим планом «молниеносной войны», подвергла массированным бомбардировкам десятки крупных городов нашей страны, в том числе Киев, Минск, Севастополь, Одессу, Кишинев, Каунас, Мурманск.
Принятые руководством страны и местными органами власти решительные меры позволили мобилизовать значительные силы и средства тыла страны на усиление местной противовоздушной обороны СССР. Советские люди, объединённые в различные формирования, команды и группы самозащиты, составили огромную армию бойцов МПВО, вставшую на защиту страны от воздушных налётов противника.
Главный итог деятельности МПВО страны в военное время состоит в том, что она обеспечила сохранение жизни и здоровья миллионам людей, ослабила разрушительное воздействие воздушных ударов противника. В этом убедительное доказательство её эффективности и правильной организации. Война показала, что защита населения, объектов народного хозяйства и территорий в чрезвычайных ситуациях относится к важнейшим функциям государства и является делом всего народа.
Победоносное окончание Великой Отечественной войны, переход к мирной жизни поставили перед советским народом новые грандиозные и сложные задачи по ликвидации последствий войны, восстановлению народного хозяйства, дальнейшему продвижению вперед. Личный состав МПВО принимал самое активное участие в проведении восстановительных работ. С участием подразделений и частей МПВО было введено в строй свыше 250 крупных промышленных предприятий. Большая работа была проведена по очистке освобождённой территории от невзорвавшихся авиабомб, снарядов, мин и других «сюрпризов», оставленных бежавшими гитлеровцами.
Опыт послевоенной деятельности МПВО вскоре оказался востребованным при ликвидации последствий Ашхабадского землетрясения, произошедшего в ночь с 5 на 6 октября 1948 года. Полученный опыт по ликвидации последствий землетрясения имел большое значение для совершенствования МПВО, организации и ведения спасательных, аварийно-восстановительных и других неотложных работ в зоне бедствия.
В конце 50-х годов ХХ столетия с появлением ракетно-ядерного оружия встал вопрос об иных, более совершенных способах и средствах защиты тыла, о более надёжном обеспечении безопасности населения в военное время. В 1961 году на базе МПВО в стране была создана новая общегосударственная система – Гражданская оборона СССР. В основу новой системы легли опыт, традиции и всё лучшее, что было создано за годы существования МПВО.
Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 13 июля 1961 года было принято «Положение о Гражданской обороне СССР». В нём было определено, что «Гражданская оборона является системой общегосударственных оборонных мероприятий, осуществляемых заблаговременно в мирное время в целях защиты населения и народного хозяйства страны от ракетно-ядерного, химического, бактериологического оружия, проведения спасательных и неотложных аварийно-восстановительных работ (СНАВР) в очагах поражения, которая строится по территориально-производственному принципу».
В «Положении о Гражданской обороне СССР» были сформулированы основные принципы защиты населения от оружия массового поражения, содержание работы всех её звеньев, основные права и обязанности должностных лиц системы гражданской обороны, разработаны основы управления. В качестве основного способа защиты населения предусматривались его рассредоточение и эвакуация.
Теория и практика ведения гражданской обороны строились с учётом существующих взглядов на ведение войны с применением ядерного оружия. В основу вероятного сценария будущей войны была взята модель, при которой непосредственному ведению боевых действий предшествует так называемый «особый период», в ходе которого конфликтующие стороны могут провести необходимые подготовительные мероприятия. Его продолжительность предполагалась от нескольких дней до нескольких месяцев. Соответственно все мероприятия гражданской обороны делились на три группы:
- в первую группу входили мероприятия, проводимые заблаговременно, в мирное время;
- во вторую группу были включены мероприятия, проводимые в особый период;
- в третью группу были включены мероприятия, проводимые в военное время.
Руководство гражданской обороной в министерствах, ведомствах, промышленных и производственных объединениях, на объектах народного хозяйства осуществлялось непосредственно через штабы и службы гражданской обороны, а также через существующие структуры органов управления. Штабы гражданской обороны стали основными органами управления.
В начале 70-х годов ХХ столетия несколько изменилась военно-стратегическая обстановка. Вероятным противником была взята на вооружение «концепция первого обезоруживающего удара». Наряду со стратегическими наступательными силами на передний план в качестве средств первого удара выдвигались ракеты средней дальности (радиус действия 1000 – 5500 км), размещаемые в Западной Европе. Малое подлётное время (до 10-12 мин.) делало их идеальным средством стремительного удара по выбранным целям. Реально возникла угроза внезапного ядерного нападения на территорию СССР. В этих условиях гражданская оборона превратилась в один из важнейших факторов стратегического равновесия.
Сложившаяся обстановка потребовала внесения изменений в деятельность Гражданской обороны СССР, прежде всего, повышения эффективности защиты населения. Для этого необходимо было увеличить фонд защитных сооружений, создать надёжную систему оповещения всего населения страны, резко сократить время перевода гражданской обороны с мирного на военное положение, провести комплекс мероприятий в области повышения устойчивости работы народного хозяйства в военное время, повысить полезную значимость системы гражданской обороны в мирное время. Жизнь потребовала внесения существенных поправок в организацию и порядок планирования и осуществления этих мероприятий. В этот период был принят ряд важных постановлений правительства и других директивных документов по вопросам гражданской обороны.
Одним из главных документов было новое Положение о гражданской обороне Союза ССР, утверждённое постановлением ЦК КПСС и Советом Министров СССР от 18 марта 1976 года № 201-78.
В новом Положении было определено, что «Гражданская оборона СССР является составной частью системы общегосударственных оборонных мероприятий, направленных на защиту населения от оружия массового поражения и других средств нападения противника». Исходя из данного определения, все мероприятия гражданской обороны впервые предписывалось осуществлять согласованно с другими мероприятиями оборонного характера. По значимости гражданская оборона выводилась на качественно новый уровень.
В 1976 году правительством было принято решение о возложении на Гражданскую оборону СССР задачи по повышению устойчивости функционирования народного хозяйства в военное время. В целях практической реализации её в системе Гражданской обороны СССР, Госплане СССР, министерствах и ведомствах, союзных и автономных республиках, краях, областях и городах были созданы специальные органы управления. В областях (краях), крупных городах и на объектах народного хозяйства были созданы комиссии по устойчивости, в состав которых включались главные специалисты объектов народного хозяйства и представители территориальных плановых органов.
В марте 1979 года по инициативе Госплана СССР и Управления начальника Гражданской обороны СССР было принято постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об утверждении общих требований по повышению устойчивости работы отраслей народного хозяйства в военное время». В нем были изложены основные направления повышения устойчивости функционирования народного хозяйства страны, его отраслевых и территориальных звеньев.
Вместе с тем, со временем назревала проблема перестройки гражданской обороны, что обусловливалось ростом количества и масштабами возникавших в 80-е годы прошлого столетия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Стало очевидным, что гражданская оборона не может ограничить свою деятельность рамками военного времени. Её потенциал, силы и средства должны с большей эффективностью использоваться в мирных условиях при ликвидации последствий аварий, катастроф и стихийных бедствий. Опыт ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС в 1986 году потребовал принятия ряда безотлагательных мер по дальнейшему совершенствованию системы гражданской обороны страны, развитию её в плане непосредственного решения задач по защите населения от чрезвычайных ситуаций, вызванных стихийными бедствиями, крупными авариями и катастрофами.
Такие меры были определены Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР № 886-213 от 30 июля 1987 года «О мерах по коренной перестройке системы гражданской обороны». Среди наиболее важных из них были:
- возложение на гражданскую оборону задач по защите населения в мирное время от последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий и проведению спасательных и других неотложных работ в ходе их ликвидации;
- создание мобильных отрядов специальной защиты на областном уровне, а также мобильных соединений и частей гражданской обороны постоянной готовности для экстренных действий в чрезвычайных ситуациях;
- создание во всех республиках, краях, областях, городах, районах коллегиальных органов управления – постоянных чрезвычайных комиссий (ПЧК) и др.
Спитакское землетрясение в Армении в 1988 году вновь поставило в повестку дня вопрос о создании специальной государственной системы по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Образование этой системы началось с создания в 1989 году в структуре Правительства СССР специального органа – Государственной комиссии Совета Министров СССР по чрезвычайным ситуациям, а затем в декабре 1990 года – Государственной системы по предупреждению и действиям в чрезвычайных ситуациях.
Несколько позже, в 1990 году в РСФСР был создан Российский корпус спасателей на правах государственного комитета, преобразованный в 1991 году в Государственный Комитет Российской Федерации по чрезвычайным ситуациям. В ноябре 1991 года на его базе и базе Штаба гражданской обороны РСФСР был создан Государственный Комитет РСФСР по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (ГКЧС РСФСР), на который была возложена координация деятельности органов государственного управления РСФСР по защите населения и национального достояния, в том числе от опасностей, возникающих при ведении военных действий. В ведение Комитета были переданы войска, организации и учреждения гражданской обороны, дислоцированные на территории РСФСР.
С этого времени по настоящее время вся деятельность гражданской обороны Российской Федерации и её развитие связаны с ГКЧС РСФСР, а затем с созданным на его базе Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
В апреле 1992 года была создана Российская система предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях, преобразованная позже в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС). Все эти годы задачей гражданской обороны, её сил и средств, кроме основной задачи по защите населения от опасностей, возникающих при ведении военных действий, было участие в ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Президентом Российской Федерации 8 мая 1993 года был подписан Указ «О гражданской обороне», в котором общее руководство гражданской обороной в Российской Федерации было возложено на Председателя Правительства Российской Федерации, который по должности стал начальником гражданской обороны страны. Штабы гражданской обороны получили новое название – штабы по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям (штабы ГОЧС). Этим было подчёркнуто, что проблемы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера становятся наравне с проблемами гражданской обороны. Принятыми мерами удалось повысить потенциал гражданской обороны страны.
12 февраля 1998 года Государственной Думой был принят Федеральный закон «О гражданской обороне» № 28-ФЗ. Впервые в истории России проблемы гражданской обороны были регламентированы законодательным актом федерального уровня. Закон определил задачи, правовые основы их осуществления и полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в области гражданской обороны.
С 1999 года началось реформирование войск гражданской обороны, осуществляемое в соответствии с основными положениями военной реформы в Российской Федерации. Были сформированы спасательные центры, разработаны и утверждены План строительства войск гражданской обороны. Реформирование войск осуществлялось с учётом перехода от принципа их использования для прикрытия отдельных объектов к принципу прикрытия территорий. Это потребовало значительно увеличить мобильность соединений и воинских частей, уровень их технической оснащённости и профессиональной подготовки.
5 января 2004 года Президентом Российской Федерации были утверждены «Основы единой государственной политики в области гражданской обороны на период до 2010 года». В этом документе были заложены основы подготовки государства к ведению гражданской обороны в новых политических и социально-экономических условиях, определены задачи, основные направления и пути реализации этой политики. Была уточнена структура плана гражданской обороны. В соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122 был упразднён институт начальников гражданской обороны, ликвидированы службы гражданской обороны, разделены полномочия в области гражданской обороны между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. На гражданскую оборону была возложена задача по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
В целях дальнейшего развития сил гражданской обороны в 2011 году на базе соединений, воинских частей и организаций войск гражданской обороны были сформированы спасательные воинские формирования МЧС России, определены их задачи, порядок применения, организация деятельности, порядок комплектования и подготовки. Спасательные воинские формирования стали соединениями постоянной готовности, их возможности по проведению аварийно-спасательных работ повысились в 1,5-2 раза, улучшилось их оснащение, повысилась мобильность, готовность к применению как в мирное, так и в военное время в существующей штатной структуре.
2. Функции гражданской обороны на современном этапе. Основные факторы, влияющие на состояние гражданской обороны
На современном этапе гражданская оборона составляет часть системы национальной безопасности и обороноспособности страны и предназначена для защиты населения, материальных и культурных ценностей Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.
Организацией и ведением гражданской обороны государство выполняет три важнейшие функции:
- оборонную – решение проблем защиты населения, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при военных конфликтах, сохранение мобилизационных людских ресурсов и военно-экономического потенциала страны;
- социальную – жизнеобеспечение населения в ходе вооруженных конфликтов и чрезвычайных ситуаций, спасение и оказание помощи пораженным и пострадавшим;
- экономическую – сохранение объектов, необходимых для устойчивого функционирования экономики и выживания населения в военное время, защита материальных и культурных ценностей, снижение опасности образования вторичных очагов поражения в условиях войны.
В «Основах государственной политики Российской Федерации в области гражданской обороны на период до 2030 года» (Указ Президента РФ от 20.12.2016 № 696 «Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в области гражданской обороны на период до 2030 года») отмечается, что основными факторами, влияющими на состояние гражданской обороны, являются:
- нарастание рисков возникновения крупномасштабных чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в том числе связанных с глобальным изменением климата, ухудшением технического состояния объектов производственной и транспортной инфраструктуры, критически важных и потенциально опасных объектов;
- увеличение в среднесрочной и долгосрочной перспективе размера возможного ущерба от крупномасштабных чрезвычайных ситуаций и объема работ по защите населения, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при военных конфликтах и чрезвычайных ситуациях;
- угроза возникновения очагов вооруженных конфликтов и их эскалации;
- сохранение вероятности возникновения эпидемий, в том числе вызванных новыми, неизвестными ранее возбудителями инфекционных заболеваний человека и животных;
- растущая угроза проявлений экстремизма.
В утвержденной Указом Президента Российской Федерации «Стратегии развития системы радиационной, химической и биологической защиты войск и населения Российской Федерации в мирное и военное время на период до 2025 года и дальнейшую перспективу» отмечается сохранение существующих, возникновение новых и возвращение отдельных ранее преодоленных угроз радиационного, химического и биологического характера, которые оказывают негативное влияние на состояние радиационной, химической и биологической защиты войск и населения и, как следствие, на состояние национальной безопасности Российской Федерации.
Особую актуальность в этих условиях приобретает необходимость привлечения системы гражданской обороны для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, создания качественно новых средств и способов защиты населения, материальных и культурных ценностей.
Учитывая особую важность такого направления деятельности государства в целом и органов власти всех уровней, как организация защиты населения, материальных и культурных ценностей при возникновении военных конфликтов и при чрезвычайных ситуациях различного происхождения, целью данного учебника ставится изучение основного содержания вопросов нормативного регулирования в области гражданской обороны, структуры и задач гражданской обороны, а также порядка её ведения и всестороннего обеспечения мероприятий по гражданской обороне.
3. Гражданская оборона как составная часть национальной безопасности
В современных условиях гражданская оборона, являясь составной частью национальной безопасности, активно участвует в обеспечении безопасности жизнедеятельности общества и государства от угроз мирного и военного времени. Главной отличительной чертой гражданской обороны является то, что она выступает как форма участия всего населения страны, органов государственной власти и местного самоуправления в обеспечении обороноспособности и жизнедеятельности государства, выполняя оборонную, социальную и экономическую функции.
Основными задачами государственного строительства гражданской обороны являются:
- обеспечение условий для сохранения и выживания человека, общества и государства в условиях современных войн и вооруженных конфликтов;
- поддержание приемлемого уровня потерь и ущерба и уменьшение их масштабов;
- поддержание постоянной готовности государственных структур, органов управления и сил к действиям на возникшие угрозы в условиях мирного и военного времени;
- организация и осуществление комплексной защиты населения, материальных и культурных ценностей от опасностей военного времени и чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Строительство гражданской обороны осуществляется исходя из следующих основополагающих принципов:
- приоритет безопасности жизни и здоровья человека и безопасности общества в целом;
обеспечение защиты всего населения Российской Федерации, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории страны от опасностей, возникающих в ходе военных конфликтов или вследствие этих конфликтов, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- обязательность выполнения функций по организации и ведению гражданской обороны всеми федеральными органами государственной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности. Участие в мероприятиях гражданской обороны является правом и обязанностью каждого гражданина Российской Федерации;
- научная обоснованность при выборе направлений, методов и способов реализации государственной политики;
- разграничение полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области гражданской обороны;
- заблаговременное (в мирное время) осуществление мероприятий по подготовке государства к ведению гражданской обороны в условиях военного времени;
- планирование и осуществление мероприятий гражданской обороны с учетом военно-политических, экономических и социальных особенностей обстановки в государстве;
дифференцированный подход к планированию и реализации мер по защите населения, материальных и культурных ценностей;
- наличие и достаточность нормативной правовой базы для деятельности всех органов государственной и муниципальной власти, организаций и учреждений в области гражданской обороны;
- обеспечение достаточности сил и средств для осуществления мероприятий по защите населения, материальных и культурных ценностей и рациональное их использование;
комплексный (системный) подход к планированию и реализации мероприятий гражданской обороны.
Гражданская оборона законодательно стала системой мероприятий по защите населения, материальных и культурных ценностей не только от опасностей военного времени, а также от опасностей, возникающих при чрезвычайных ситуациях природного, техногенного характера, а также вследствие террористических актов. В связи с этим гражданская оборона рассматривается не только в качестве стратегического фактора обороноспособности страны. Её мероприятия приобретают скорее социальную направленность. Характерной чертой нового облика гражданской обороны является то, что её подготовка и ведение должны осуществляться, как и вся оборона страны в целом, исходя из принципа стратегической мобильности.
Суть принципа стратегической мобильности для гражданской обороны состоит в создании возможностей для поэтапного наращивания её мероприятий во времени и пространстве в зависимости от уровня военных угроз, а также в концентрации сил и средств в нужное время и в нужном месте. Реализация этого принципа предполагает наличие мобильных, технически оснащенных и подготовленных сил, способных прикрывать не только отдельные города и объекты, но и целые территории, а также наличие мобильных резервов средств защиты и средств для жизнеобеспечения пострадавшего населения.
Говоря о принципе стратегической мобильности, следует понимать, что в полной мере для гражданской обороны он приемлем для её ведения только в условиях вооруженных конфликтов, локальных и региональных войн. Крупномасштабная война с применением оружия массового уничтожения потребует задействовать гражданскую оборону на всей территории страны и осуществить переход на принцип всеобъемлющей стратегической обороны. Поэтому заблаговременно в мирное время должны создаваться условия и возможности для стратегического развертывания системы гражданской обороны на случай крупномасштабной войны.
4. Цели, задачи и приоритетные направления государственной политики в области гражданской обороны
Государственная политика Российской Федерации в области гражданской обороны формируется на основе Конституции Российской Федерации, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также общепринятых принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации.
В настоящее время в соответствии с Федеральным законом «О стратегическом планировании» разработаны и утверждены Указом Президентом Российской Федерации от 20 декабря 2016 г. № 696 Основы государственной политики Российской Федерации в области гражданской обороны на период до 2030 года. В них изложены цели, основные задачи единой государственной политики в области гражданской обороны, основные факторы, определяющие состояние и развитие гражданской обороны, что в целом позволило четко сформулировать основные направления единой государственной политики в области гражданской обороны на ближайшую перспективу.
Государственная политика Российской Федерации в области гражданской обороны направлена на формирование эффективного механизма реализации органами государственной власти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами своих полномочий и прав в данной сфере.
Целью государственной политики в области гражданской обороны является обеспечение необходимого уровня защищенности населения, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при военных конфликтах и чрезвычайных ситуациях.
Задачами государственной политики в области гражданской обороны являются:
- совершенствование с учетом современных требований нормативно-правовой и нормативно-технической базы в области гражданской обороны в части, касающейся защиты населения, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при военных конфликтах и чрезвычайных ситуациях;
- завершение реконструкции систем оповещения и информирования населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах и чрезвычайных ситуациях, и создание в установленном порядке локальных систем оповещения;
- повышение качества подготовки должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций к выполнению мероприятий по гражданской обороне;
- координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в области гражданской обороны;
обеспечение эффективного функционирования сил и средств гражданской обороны, поддержание необходимого уровня их готовности к использованию по предназначению, оснащение их современным вооружением и специальной техникой;
- формирование условий для дальнейшего развития системы обеспечения выполнения мероприятий по гражданской обороне с учетом экономических, географических и других особенностей регионов;
- оптимизация мероприятий по защите населения, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при военных конфликтах и чрезвычайных ситуациях, а также повышение эффективности их выполнения;
- внедрение современных технологий защиты населения, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при военных конфликтах и чрезвычайных ситуациях, с использованием технических средств, созданных отечественными производителями;
- своевременный учет тенденций изменения характера современных вооруженных конфликтов и проявлений экстремизма;
- формирование новых подходов к организации и ведению гражданской обороны, обеспечивающих необходимый уровень защищенности населения, материальных и культурных ценностей от опасностей, характерных для определенных территорий Российской Федерации, при минимальном уровне финансовых и материальных затрат.
Приоритетными направлениями государственной политики в области гражданской обороны являются:
а) совершенствование нормативно-правовой, нормативно-технической и методической базы в области гражданской обороны с учетом изменений, вносимых в законодательные акты Российской Федерации, и внедрения в Российской Федерации системы стратегического планирования;
б) совершенствование системы управления гражданской обороной, систем оповещения и информирования населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах и чрезвычайных ситуациях. Важнейшим фактором готовности населения к действиям в чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени является вопрос обеспечения своевременного и гарантированного доведения до каждого человека достоверной информации об угрозе или о возникновении чрезвычайной ситуации, а также правилах поведения и способах защиты. В этих целях продолжается работа по созданию комплексных систем экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, созданы единые дежурно-диспетчерские службы муниципальных образований, осуществляется реконструкция региональных автоматизированных систем оповещения;
в) совершенствование методов и способов защиты населения, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при военных конфликтах и чрезвычайных ситуациях. Ключевой проблемой эффективного функционирования гражданской обороны Российской Федерации является обеспечение необходимого уровня защищенности населения. Новым принципом гражданской обороны должна стать дифференцированная защита населения от опасностей, характерных для конкретных территорий при возникновении крупномасштабных чрезвычайных ситуаций и пожаров, а также при воздействии современных средств поражения. В современных условиях новые подходы к совершенствованию способов защиты населения включают:
разработку и внедрение мероприятий, обеспечивающих защиту населения от всего спектра опасностей мирного и военного времени;
совершенствование инженерной защиты населения за счет комплексного освоения подземного пространства городов, оптимизации фонда защитных сооружений, закрепления всех защитных сооружений в соответствующих видах собственности, повышения готовности защитных сооружений к приёму граждан в рамках актуализации норм инженерно-технических мероприятий гражданской обороны;
оптимизацию форм и способов проведения эвакуационных мероприятий, которые должны носить не всеобщий характер, а осуществляться локально из зон действия вторичных факторов при поражении потенциально опасных объектов и возникновении чрезвычайных ситуаций;
приведение в соответствие с современными вызовами и угрозами подходов к предоставлению средств индивидуальной защиты, запасы которых должны создаваться для аварийно-спасательных формирований, персонала потенциально опасных объектов и населения, проживающего вблизи химически и радиационно опасных объектов;
г) развитие сил гражданской обороны путем совершенствования их организации и подготовки к использованию по предназначению, а также путем повышения уровня их оснащенности современной специальной техникой.
Основной целью развития сил гражданской обороны является создание высокомобильной, многопрофильной группировки сил гражданской обороны, способной выполнять задачи при любых вариантах вооруженных конфликтов, обеспечивать оперативное реагирование на крупномасштабные чрезвычайные ситуации различного характера на всей территории России. В настоящее время создана аэромобильная группировка на базе спасательных воинских формирований, аварийно-спасательных формирований МЧС России, подразделений Федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы. В соответствии с принципом стратегической мобильности сформированы и развиваются региональные авиационно-спасательные центры, что обеспечит высокую мобильность сил гражданской обороны и сокращение сроков реагирования на крупномасштабные чрезвычайные ситуации и пожары. Создаются центры беспилотной авиации, что позволит повысить эффективность действий группировок сил, а также своевременно выявлять источники чрезвычайных ситуаций и пожаров. Осуществляется работа по созданию на военное время специальных формирований в целях решения задач в области гражданской обороны;
д) повышение качества подготовки населения в области гражданской обороны. В сложившихся условиях чрезвычайно важным является вопрос подготовки населения к действиям в условиях военной опасности. Для этого необходимо использовать весь возможный арсенал форм и способов обучения населения и подготовки кадров в области гражданской обороны с применением современных информационных технологий. Главная задача при этом – научить население правильно и адекватно реагировать на опасности и угрозы современного мира;
е) развитие международного сотрудничества в области гражданской обороны. В области гражданской обороны наше государство взаимодействует с широким кругом международных организаций и строго руководствуется положениями международных нормативных актов и договоров. В целях формирования конкурентного потенциала России и путей его реализации планируется использование российских подходов при создании международной сети центров по борьбе с катастрофами, а также активизация работы российского национального корпуса чрезвычайного гуманитарного реагирования по продвижению на международный рынок российских спасательных технологий, передовой техники и оборудования. Предпринимаются шаги по реализации в нашей стране рамочной программы действий ООН (Хиого-2) на ближайшие 15 лет, которая была принята на Третьей Всемирной конференции ООН по уменьшению опасности бедствий.
Формирование государственной политики, отвечающей потребностям защиты населения, материальных и культурных ценностей в настоящее время происходит при соблюдении ряда основополагающих принципов. К ним относятся:
- ориентированность на высшие национальные жизненно важные интересы;
системный подход, предусматривающий учет всех элементов и их взаимодействие;
- целостность государственной политики, предусматривающей создание единых требований и структур по их выполнению, иерархическое построение системы гражданской обороны;
- динамичность государственной политики, предусматривающей постоянную корректировку задач в процессе их выполнения в соответствии с изменившимися условиями.
В целях эффективной реализации государственной политики законодательным порядком устанавливаются полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, а также права и обязанности граждан Российской Федерации в области гражданской обороны.
Проведение государственной политики Российской Федерации в области гражданской обороны является важной задачей в совершенствовании оборонного строительства, обеспечении безопасности государства и целенаправленной деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в обеспечении защиты населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.
Анализируя имеющие место современные тенденции развития военно-политической обстановки в мире, можно предположить, что роль гражданской обороны в системе национальной безопасности страны будет возрастать.