Президентом РФ 17 марта 2021 г. утвержден перечень поручений (№ Пр-419), в соответствии с которым Правительству РФ было поручено обеспечить в 2022 - 2030 годах создание сети современных кампусов образовательных организаций высшего образования, расположенных в отдельных субъектах Российской Федерации, территории которых отнесены к приоритетным и приграничным геостратегическим территориям РФ.
«Кампусы будут представлять собой территории для развития технологий и реализации стратегии научно-технического развития Российской Федерации, которые позволят создать инфраструктуру для реализации образовательных и научных проектов, а также единую среду студенческого, научного и бизнес-сообщества».
Так как достаточно быстро выяснилось, что денег у регионов и тем более у вузов на подобные комплексы нет, было принято решение сделать ставку на частного инвестора через федерльное «плечо». Под данные цели было выпущено Постановление Правительства РФ от 28.07.2021 г. № 1268 «О реализации проекта по созданию инновационной образовательной среды (кампусов) с применением механизма концессионных соглашений в рамках федерального проекта «Создание сети современных кампусов» национального проекта «Наука и университеты» (далее - Постановление 1268).
Предполагается три «волны» выделения целевых средств в рамках программы:
- 1 волна (отбор в 2021 г.): Москва, Калининград, Екатеринбург, Нижний Новгород, Новосибирск, Томск, Уфа, Челябинск.
- 2 волна (отбор в 2022-2023 гг.): Самара, Пермь, Южно-Сахалинск, Иваново, Архангельск, Тюмень, Хабаровск, Великий Новгород, ФТ Сириус.
- 3 волна в стадии подготовки, куратор федерального проекта Заместитель Председателя Правительства РФ Чернышенко Д.Н. такую возможность анонсировал.
Варианты контрактов
В принципе, такого рода проекты можно реализовать разными видами правовых схем. Например, самый простой — это государственный заказ, вытекающий из него контракт EPCF, также представлено в ассортименте соглашение о ГЧП (в рамках 224-ФЗ) или соглашение о защите и поощрении капиталовложений (69-ФЗ). Но при более детальном рассмотрении концессия (концессионное соглашение) имеет явные преимущества, в этом законодатели и Правительство правы.
Ключевые критерии, если сравнить озвученные виды контрактов:
– возможность привлечения бюджетного софинансирования;
– возможность привлечения более долгосрочного и дешевого финансирования;
– возможность разделить с государством проектные риски;
– возможность разделить с государством риски изменения законодательства;
– возможность заработка, а не просто благотворительности.
Именно концессия выступает оптимальной схемой реализации, если нет возможности получить проект через госзаказ (что удобнее для многих строительных компаний), где плюс:
– создание объекта происходит только в государственную собственность, но с установкой на баланс частного инвестора;
– предоставление государством земельных участков (через один общий конкурс);
– возможность заключения концессионного соглашения без конкурса.
Концессионное соглашение – это вариант
Схема организационно-правовой модели концессии представлена на рисунке ниже.
Концессия может быть реализована только в отношении государственного имущества и только в определенных государством сферах деятельности, связанных с выполнением государственных задач. Таким образом, инвестор инвестирует в государственное имущество и осуществляет деятельность, способствующую выполнению государственных задач, в нашем случае удобству образования. В обмен на это государство гарантирует инвестору возврат его инвестиций с определенной согласованной нормой доходности. Обеспечение окупаемости инвестиций концессионера – ключевое условие концессии, зафиксированное по всему тексту Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – Закон о КС).
Концессия допускает вариативность в источнике возврата инвестиций концессионера:
- рыночный доход от платежей со стороны пользователей объекта концессионного соглашения (в случае, если специфика объекта позволяет получить рыночный доход);
- рыночный доход, минимальный размер которого гарантируется государством (минимальный гарантированный доход – МГД);
- плата концедента.
В качестве существенных признаков концессии в соответствии с законом можно выделить следующие, в рассматриваемой сфере особенно:
– окупаемость инвестиций концессионера как принцип реализации концессионных проектов;
– создание (строительство или реконструкция) объекта концессии;
– необходимость осуществления инвестиций концессионера в создание и эксплуатацию объекта концессии (инвестироваться могут собственные и/или заемные средства);
– объект принадлежит либо будет принадлежать после создания государству на праве собственности;
– концессионер осуществляет эксплуатацию объекта после его создания/реконструкции.
Но есть один объективный нюанс
Следует также выделить некоторую особенность определения объекта именно для рассматриваемой сферы. Статья 4 Закона о КС устанавливает перечень допустимых объектов концессионных соглашений (список закрытый), среди которых в отдельную группу выделены «объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социально-культурного назначения» (п.14 ч.1 ст.4 Закона о КС).
В отличие от спортивных и образовательных комплексов, правовая квалификация которых в качестве объектов образования и объектов спорта в правоприменительной практике, как правило, не вызывает споров, правовой статус общежитий с точки зрения Закона о КС неоднозначен. Действующее законодательство не содержит определения терминов «объект образования» и «иные объекты социально-культурного назначения».
Общежития могут быть квалифицированы и как объекты образования, и как объекты социально-культурного назначения, либо включены в периметр объекта КС в качестве гостиницы/гостиничного комплекса, т.е. объекта, используемого для организации отдыха граждан.
В зависимости от того, какой правовой статус «общежитий» (мест проживания студентов, аспирантов, преподавателей) будет закреплен в концессионном соглашении, будут определены источники возвратности инвестиций концессионера.
Практика заключения недавних концессионных соглашений в отношении кампусов свидетельствует о том, что места проживания/размещения обучающихся и педагогов создаются концессионером как гостиницы/гостиничные комплексы. Принимая во внимание, что сдача в наём жилого помещения в общежитии возможна только ВУЗом, в котором обучается студент/аспирант или работает научный сотрудник, а также то обстоятельство, что размер платы за пользование таким помещением не может превышать максимальный размер такой платы, установленный учредителем ВУЗа (см. ст.39 Закона об образовании), когда как в гостиницах размер платы не ограничивается. Другое дело на сколько общежития, где студент будет платить 50 тысяч за место в месяц в трехместной комнате – может быть конкурентоспособны.
Госзаказ дешевле, но
При этом, для целей переговоров с потенциальным концедентом (регионом) и обоснования преимуществ концессии для государства (несмотря на удорожание проекта по сравнению с реализацией аналогичного проекта на основании государственного контракта в соответствии с Законом 44-ФЗ) целесообразно использовать следующие аргументы:
1) в отличие от подрядчика, на котором в соответствии с действующим законодательством лежит обязанность выполнить исключительно комплекс работ, предусмотренным заданием государственного заказчика, на концессионере лежит обязанность выполнить любые работы, необходимые для создания и надлежащей эксплуатации объекта в течение всего срока действия концессионного соглашения;
2) концессионер в отличие от подрядчика обладает достаточными долгосрочными стимулами для выполнения работ по проектированию и созданию объекта надлежащего качества с учетом последующей стоимости его эксплуатации, заранее зафиксированной в концессионном соглашении;
3) в соответствии со ч. 13.1 ст. 34 Закона 44-ФЗ по общему правилу срок оплаты заказчиком поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, отдельных этапов исполнения контракта должен составлять не более 7 рабочих дней (или 10 рабочих дней в случае, если контракт подлежит казначейскому сопровождению) с даты подписания заказчиком документа о приемке, тогда как концессионное соглашение с точки зрения платежного механизма может быть структурировано достаточно гибко, в том числе предусматривая значительные рассрочки оплаты работ, выполненных концессионером.
И о деньгах
Для целей потенциального инвестора стоит понимать еще один момент. С 1 октября 2023 г. вступят в силу поправки в Закон о КС, которыми вводится отдельная статья (10.1), посвященная финансовому участию концедента и содержащая дефиниции капитального гранта и платы концедента.
Как следует из будущей ст.10.1 Закона о КС, финансовое участие концедента (государства) может осуществляться в одной или нескольких из следующих форм:
- Капитальный грант - финансирование на этапе создания объекта части расходов на его создание. При этом, размер капитального гранта не может превышать 80% расходов на создание объекта.
- Плата концедента - возмещение и/или финансовое обеспечение на этапе эксплуатации объекта расходов концессионера на создание объекта, использование (эксплуатацию) объекта и иного передаваемого концедентом концессионеру имущества, в т.ч. на техническое обслуживание объекта.
- Возмещение недополученных концессионером доходов от использования (эксплуатации) объекта КС в целях обеспечения минимального гарантированного дохода концессионера, определенного в КС.
Предельный размер финансового участия концедента во всех вышеперечисленных формах должен быть меньше общего размера расходов на создание объекта КС, а также на использование (эксплуатацию) объекта КС и иного передаваемого концедентом концессионеру имущества.
При этом параллельно Постановление 1268 содержит свои дефиниции терминов «капитальный грант» и «плата концедента» применительно к проектам по созданию кампусов:
- где уже предельный размер капитального гранта не может составлять более 60% стоимости создания кампуса, определенной в финансово-экономической модели проекта, предельный объем капитального гранта определяется по формуле, учитывающей показатели средней стоимости 1 м2 общей площади жилого помещения в зависимости от субъекта РФ, на территории которого реализуется проект.
- и также совокупный размер платы концедента не может превышать 80 % плановых расходов концессионера на использование (эксплуатацию) объекта соглашения и иного передаваемого концедентом концессионеру по соглашению имущества, а также расходов, обеспечивающих возврат инвестиций концессионера с учетом доходности инвестированного капитала.
Таким образом, размер капитального гранта не сможет быть выше 60% расходов на создание объекта, а размер платы концедента может быть установлен только в форме МГД и не может превышать 80% плановых расходов концессионера на использование объекта и иного передаваемого концедентом концессионеру имущества, а также расходов, обеспечивающих возврат инвестиций концессионера с учетом доходности инвестированного капитала.
Годунова Дарья
Управляющий партнер «Пионеры ГЧП»
Материал предоставлен автором.