Белорусско-российская интеграция в формате Союзного государства задает тон развития и других интеграционных проектов на постсоветском пространстве. Минск и Москва направляют совместные усилия на углубление интеграционного взаимодействия в рамках ЕАЭС и СНГ. Ключевой задачей всех трех объединений является обеспечение экономического суверенитета с учетом глобальных вызовов, в том числе западных санкций против Беларуси и России. Важную роль в этом должна сыграть реализация союзных программ, принятых в 2021 г. Итоги двухлетней работы в этом направлении станут приоритетной темой переговоров президентов двух стран накануне очередного Высшего госсовета Союзного государства. Подробнее о том, на чем строится интеграционная модель Союзного государства – в материале «Евразия.Эксперт».
Трудный путь союзного строительства
К настоящему моменту взаимоотношения России и Беларуси – одни из наиболее комплексных, обширных и проработанных во внешней политике каждой из стран. Сегодня они регулируются 12 действующими договорами, 174 соглашениями и 60 протоколами, их дополняющими. Договор о создании Союзного государства, несмотря на затянувшуюся реализацию некоторых его положений, всё же остаётся одним из базовых документов, который с переменной успешностью обеспечивает интеграционную повестку двух стран уже более 25 лет.
В рамках этого документа на заседании Высшего госсовета Союзного государства (ВГС СГ) 4 ноября 2021 г. президентами был подписан Декрет № 6 «Об Основных направлениях реализации положений Договора о создании Союзного государства на 2021 - 2023 годы». Их неотъемлемой частью были 28 отраслевых союзных программ. Принятие документов было представлено торжественно и символично: подписание состоялось в российский День народного единства, а В. Путин вышел на видеосвязь из г. Севастополя.
Приложением к Декрету шли 19 страниц текста с 5 основными направлениями интеграции, а также положением о пересмотре союзного бюджета и планов по формированию интеграционной повестки на период 2024-2026 гг. Дополнительно к документу были приложены более 150 страниц текста табличной формы с большим объемом основных мероприятий – 993. Их основной целью было задекларировано облегчение доступа российских и белорусских товаропроизводителей к рынкам товаров и услуг в Союзном государстве.
К настоящему моменту формальные сроки исполнения союзных программ завершились. За два года стороны подписали 2 межгосударственных договора, 16 межгосударственных и межправительственных соглашений (4 еще не вступили в силу) и 8 дополняющих протоколов (2 еще не вступили в силу). Некоторые из этих документов напрямую связаны с реализацией положений союзных программ.
Главы двух государств держали руку на пульсе союзного строительства на протяжении всего периода. За это время состоялось 14 двусторонних встреч (8 в 2022 г., 6 в 2023 г.), 16 бесед на полях сторонних мероприятий (СНГ, ЕАЭС, ОДКБ и др.), а также ряд телефонных разговоров. С одной стороны, интенсивность взаимодействия глав государств – это показатель приоритетности отношений России и Беларуси, но с другой, еще и свидетельство незавершенности процесса строительства Союзного государства и невозможности решать некоторые уже возникающие проблемы без рассмотрения на самом высоком уровне.
Синхронизация стратегического управления
Сегодня интеграционные процессы в Союзном государстве переживают переходный период. Резолюцией последнего заседания ВГС СГ, которое состоялось 6 апреля 2023 г., стороны зафиксировали, что из 989 мероприятий, предусмотренных программами, реализовано 732, или 74% от их общего количества. В конце 2023 г. посол Беларуси в России Д. Крутой сообщил о выполнении 95% мероприятий. Одним из пяти ключевых направлений было проведение единой структурной макроэкономической политики и создание общего финансового рынка. В рамках этого направления была утверждена союзная программа по сближению макроэкономической политики.
Документ установил 4 группы мероприятий. Первой из них стала синхронизация стратегического управления двух стран. Подписав союзную программу, стороны согласились перейти к единым подходам в системе госпланирования, для чего в законодательство России и Беларуси были внесены соответствующие правки.
Так, в июле 2023 г. была принята новая редакция белорусского закона №157-3 «О государственном планировании и программах социально-экономического развития», которая вступила в силу 21 января 2024 г. Документ существенно отличается от предыдущей реакции 1998 г. В частности, были прописаны принципы разработки документов прогнозирования и планирования, а к их подготовке были допущены научные и общественные организации, в первую очередь НАН Беларуси. Новая редакция чётко разграничила процессы прогнозирования и планирования, а также закрепила конкретный список соответствующих документов. Также произошло перераспределение полномочий между ветвями белорусской власти. Теперь пятилетняя программа социально-экономического развития будет утверждаться Всебелорусским Народным Собранием после её определения президентом.
Если в белорусском шестистраничном законе фиксировалось пять типов документов на долго-, средне- и краткосрочный периоды и шесть – средне- и краткосрочного прогнозирования, то российский 35-страничный закон №172-ФЗ «О стратегическом планировании» выглядит куда более основательным и проработанным. В нем зафиксированы 8 документов долго- и среднесрочного прогнозирования, а также 18 документов долго- и среднесрочного планирования. Правки в российский закон были внесены в феврале 2023 г. Они упразднили четкие сроки для Прогноза научно-технологического развития, а также наделили Совет по науке и образованию при президенте РФ полномочиями по координации и методическому обеспечению разработки и корректировки прогноза. Также внесенные правки зафиксировали, что этот прогноз теперь утверждается и корректируется президентом РФ по представлению Советом по науке и образованию, а не правительством, как это было ранее.
Также союзной программой предписывалась разработка правительством России и совмином Беларуси постановлений о положениях системы управления госпрограммами, а также о порядке мониторинга и контроля реализации программных документов. Соответствующий акт был принят российской стороной еще в 2021 г. и начал действовать в 2022 г. Аналогичных документов с белорусской стороны автору найти не удалось. Возможно, они будут приняты позже.
Нюансы терминологии
В последние годы в официальной и экспертной среде в активный оборот вошли такие термины, как «гармонизация законодательства». Прецедентным юридическим определением является сближение нормативно-правовых актов государств-членов, направленное на установление сходного (сопоставимого) регулирования в отдельных сферах. Вместе с тем, четких критериев «близости» к текущему моменту не выработано. Кроме того, в оборот вошло понятие «модельное законодательство», под которым понимается типовой закон рекомендательного характера, разработанный наднациональной организацией в качестве примера правового регулирования в конкретной области.
В профессиональный сленг вошло и слово «унификация», для которого единопонимаемым юридическим определением является сближение законодательства нескольких стран, направленное на установление идентичных механизмов правового регулирования в отдельных сферах. В обороте также слово «унификация», под которой понимается приведение чего-либо к общей форме, системе, к единому виду, к единообразию.
В союзной программе прописано, что принятие правок в законы России и Беларуси сформировало единые подходы к планированию и прогнозированию, позволило внедрить принципы проектного управления, а также синхронизировать сроки разработки и реализации этих документов и унифицировать положения законодательства двух стран. Вместе с тем, из действующих редакций законов видно, что принятые на полгода позже российских правки в белорусский закон имеют другие сроки долго-, средне- и краткосрочного планирования, и прогнозирования. Также в российском законе краткосрочное планирование юридически не определено вовсе.
Российский закон более проработан и формализован, имеет ряд принципиальных отличий в порядке разработки и утверждения стратегических документов. В частности, в российском законе глубже проработаны механизмы и процедуры общественного обсуждения и рефлексии на замечания, тогда как в белорусском законе такого механизма нет в принципе. В белорусском акте прописано, что обсуждение происходит только в среде профессионалов постфактум, то есть, после утверждения и опубликования стратегического документа.
В отличие от Беларуси, Россия – это сложная ассиметричная федеративная республика с 89 сильно отличающимися друг от друга субъектами, что требует значительно бо́льших аналитических и административных ресурсов для прогнозирования, планирования и программирования их развития. Это естественным образом определяет разницу между паровым регулированием этих процессов в двух странах. Однако буквальное прочтение текстов законов двух стран не позволяет утверждать, что унификация или синхронизация была реализована в полной мере.
Макроэкономическое прогнозирование
Одним из ключевых мероприятий по синхронизация стратегического управления двух стран стало подписание в декабре 2022 г. межправительственного соглашения «О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Союзного государства и информационном взаимодействии по экономическим вопросам». Согласно документу, стороны добровольно обязались обмениваться:
а) данными, характеризующими текущую социально-экономическую ситуацию;
б) информацией о внешних и внутренних условиях развития;
в) прогнозами о предпосылках в отношении проводимой макроэкономической политики;
г) сценариями социально-экономического развития и макроэкономическим параметрам по этим сценариям.
Обмен информацией должен осуществляться регулярно, оперативно, безвозмездно, достоверно, полно и точно. Кроме того, стороны обязались обеспечить соответствующий режим хранения и защиты полученной информации друг друга.
Значимым результатом этого международного соглашения стал уникальный в практике союзного строительства документ – макроэкономический прогноз Союзного государства. В августе 2023 г. Минэкономики России сделало госзаказ Институту народнохозяйственного прогнозирования РАН (ИНП РАН) на разработку порядка формирования и базовых параметров прогноза. Контракт предполагает не только разработку методики составления такого прогноза, но и апробацию выработанных подходов на практике. Планируется, что к октябрю 2024 г. ИНП РАН подготовит базовые параметры среднесрочного прогноза. Как отметил д.э.н., директор ИНП РАН Александр Широв, ожидаемая главная сложность при разработке прогноза заключается в «утряске параметров двух стран», поскольку Минск и Москва могут иметь разное понимание того, как будет развиваться экономика в ближайшие годы.
С другой стороны, некоторые российские эксперты скептически оценивают эту инициативу. Так, директор Центра исследования экономической политики Экономического факультета МГУ Олег Буклемишев напоминает, что Россия экономически больше Беларуси в 10 раз, у стран к текущему моменту нет единой экономики и отсутствует общий эквивалент – валюта. Кроме того, отсутствуют действенные институты и механизмы совместного оперативного управления. Всё это не позволяет решить прогнозную задачу в полной мере.
Вместе с тем, опыт формулирования общих экономических показателей полезен с точки зрения стимуляции сближения стран. При наличии политической воли постепенный переход к общим целевым показателям позволит реально сформировать единое экономическое пространство и заложит основу кооперативного управления экономикой Союзного государства. Усилить тенденцию может внедрение процедуры общественного обсуждения документов экономического планирования и прогнозирования на площадке Парламентского собрания СГ.
Александр Приходько, младший научный сотрудник Сектора Беларуси, Молдовы и Украины Центра постсоветских исследований ИМЭМО РАН
